Навігація


Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
Теоретичні та організаційні засади державного аудитуТеоретико-методологічні засади державного фінансового аудитуПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯСутність та організаційно-правові засади державного аудитуВИДИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО АУДИТУ І ЙОГО МЕТОДОЛОГІЧНЕ ТА...Класифікація державного аудитуМетодика проведення органами державної контрольно-ревізійної служби...Відповідальність органів державної влади в сфері публічного...Організація державного аудиту органами державної...Інституційні основи державного аудиту в Україні
 
Головна arrow Бухоблік та Аудит arrow Державний фінансовий аудит
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Аудит державного адміністрування

На сучасному етапі розвитку економіки система державного фінансового аудиту трансформується відповідно до трансформації економіки від адміністративно-командної до ринкової. Аналогічно і державний фінансовий аудит як метод державного управління пристосовується до ринкових умов, прагне замінити традиційні для адміністративно-командної економіки методи контролю (перевірки, ревізії) на ринкові (державний аудит). Відтак, для досягнення стабільного прогресу в ході реформування і вдосконалення державного управління переглядається функціональне призначення кожної ланки адміністративної системи, здійснюється безперервний пошук шляхів удосконалення форми та змісту державного управління. Порушуються питання не тільки стосовно оптимізації структури тих чи інших державних інституцій, а й переглядаються механізми організації державного адміністрування і, зокрема, створення та впровадження дієвої системи загальнодержавного контролю для підвищення його практичності та ефективності. Особлива роль у цьому процесі належить контролю з боку держави й суспільства, оскільки саме вони підвищують відповідальність апарату державного управління перед суспільством і громадянами за прийняття і шляхи реалізації рішень, Досягнуті результати. Особливе місце серед них належить аудиту державного адміністрування, який має сприяти своєчасному забезпеченню внесення коректив в управлінську діяльність, отриманню інформації про реальний стан справ у сфері державного управління.

Аудит адміністративної діяльності базується на рішеннях, які визначають стратегію діяльності в державному секторі економіки. Він зосереджується на перевірці виконання програм та діяльності, а не витрат чи фінансової звітності та обліку.

Зарубіжні експерти розглядають оцінювання як інструмент, що замінює ринкові механізми приватного сектору, який на відміну від державного має власну систему оцінки успішності діяльності компаній. Оцінювання діяльності, що проводиться в окремих сегментах державного сектору (у центральному уряді, місцевих органах влади, державних організаціях), передбачає з'ясування того, чи урядові міністерства роблять те, що потрібно, і чи роблять вони це в правильний і найдешевший спосіб. Світовий досвід свідчить, що коли свого часу більше уваги надавалося оцінюванню досягнутих результатів, то пізніше в центрі уваги перебувала економічність використання ресурсів державного сектора. І, якщо спочатку об'єкт аудиту визначався як окреме урядове міністерство, то згодом увага зосереджувалася на міністерствах, які були залучені до виконання конкретного завдання[1].

У зарубіжній теорії і практиці державного фінансового контролю оцінювання діяльності здійснюється, використовуючи терміни: "вимірювання виконання" (performance measurement), "оцінювання програм" (program evaluation) та "аудит адміністративної діяльності" (performance auditing)[2].

Вимірювання виконання означає здійснення моніторингу і звітування про реалізацію програм та їх коригування шляхом уточнення цілей. Вимірювання виконання може стосуватися типів або рівнів впровадження програм, їх продуктів та результатів. Така діяльність зосереджується на тому, чи програма досягла мети або вимог з огляду на стандарти виконання, які піддаються вимірюванню. Враховуючи безперервність здійснення, цей метод використовують як попереджувальний для управління засіб удосконалення підзвітності та відповідальності у державному секторі.

При цьому гарантування того, що державна чи бюджетна програма досягає поставлених цілей, є питанням внутрішнього управління та контролю. З огляду на це, до головних завдань контролю, який у зарубіжних країнах здійснюється переважно у формі фінансового аудиту, належить підтвердження достовірності та коректності показників фінансової звітності, а також аналіз якості інформації про виконання бюджетних програм.

Віднедавна концепція оцінювання програм стала однією із актуальних тем міжнародних дискусій. Доведено, що оцінювання програм має цілі, які є ідентичними цілям спеціальної форми контролю – аудиту адміністративної діяльності (операційного аудиту), за допомогою якого аналізують зв'язки між цілями, ресурсами та результатами програм.

У різних країнах світу аудит адміністративної діяльності має специфічні особливості, що відповідають різним традиціям організації системи державного управління, масштабам відповідальності аудиторів. Органи аудиту можуть мати більше чи менше свободи залежно від того, якій з функцій аудиту надається перевага. Тому в різних країнах застосовуються різні терміни щодо визначення аудиту адміністративної діяльності. У деяких країнах застосовується термін "аудит відповідності якості до витрачених коштів" (value-for-money audit), в інших – "аудит результативності" (effectiveness audit), аудит "економічності" (efficiency audit). Іноді аудит адміністративної діяльності інтегрований з фінансовим аудитом відповідності, тоді він зветься комплексним аудитом[3].

Результата узагальнення світової практики аудиту адміністративної діяльності, який в різних країнах відповідно має різні традиції, водночас дозволяють розрізнити два основних підходи до його реалізації[4].

Перший підхід – "орієнтація на результати" (results-oriented approach) зосереджується на питаннях: "Якою є виконання програми?", "Які результати очікувалися?", "Які вимоги та цілі були досягнуті?". При цьому недоліки діяльності визначаються як відхилення від норм або критеріїв, а рекомендації спрямовані на їх усунення. За інших умов аналізуються причини виникнення розбіжностей між умовами виконання програми та критеріями, визначеними під час аудиту.

Другий підхід – "орієнтація на проблеми" (problem-oriented approach) стосується запитання "Чи дійсно існують стійкі проблеми та що спричиняє їх виникнення?". Виявлення проблем діяльності (або їх ознаки) є початком аудиту. Такими ознаками можуть бути: зростання витрат внаслідок потреби в більших обсягах ресурсів; стійкий дисбаланс між внесками та цілями; відсутність ясності у розподілі відповідальності між органами виконавчої влади щодо виконання програми; неоднозначність та суперечливість в нормативно-правових документах; тривалі очікування або великі обсяги накопиченої та невиконаної своєчасно роботи; сталий низький рівень компетенції, критика стилю управління, недоліки у механізмі надання послуг та орієнтації на клієнта; велика кількість скарг або заяв від громадськості; індикатори негативних сторонніх ефектів державних програм тощо. Відтак головним завданням цього аудиту стає дослідження стійких проблем та аналіз їх причин з позицій економічності, ефективності та результативності.

У результаті еволюційного розвитку державного фінансового контролю стандартами аудиту INTOSAI було визначено, що повний обсяг державного аудиту реалізується завдяки двом формам контролю:

• фінансовий аудит правильності та відповідності (regularity audit);

• аудит адміністративної діяльності (performance audit)[5].

Глосарієм основних термінів, розробленим Міжнародною організацією вищих контрольних органів (INTOSAI) 1989 року, визначене наступне їх значення[6].

Фінансовий аудит – це форма контролю, яка передбачає дослідження фінансових документів і рахунків об'єкта контролю для того, аби переконатися, що фінансово-господарські операції виконуються відповідно до визначених цілей і бюджету, з дотриманням обмежувальних правил і норм, а також, що вони правильно відображаються в обліку і звітності. Його метою є встановлення відхилень від стандартів використання фінансових і матеріальних ресурсів.

Проте визначити ефективність витрачання фінансових ресурсів за результатами фінансового аудиту не завжди можливо з огляду на те, що критерієм ефективності є рівень досягнення запланованих цілей, який більшою мірою залежить від якості прийнятих управлінських рішень. Фінансовий аудит правильності й відповідності в системі української науки набув рис чітко сформованої теорії, що ж до іншої складової державного контролю – аудиту адміністративної діяльності, то на сьогодні такої чіткої позиції не існує[7]. На відміну від фінансового аудиту, аудит адміністративної діяльності – це форма контролю, за допомогою якого вивчаються процедури прийняття і виконання управлінських рішень з метою досягнення цілей. Аудит адміністративної діяльності передбачає контроль за дотриманням під час здійснення фінансово-господарської діяльності згідно з принципами економічності, ефективності та результативності. Фактично, аудит адміністративної діяльності – це дослідницька робота, що потребує від її виконавця особливих навичок аналітичного та логічного мислення, а також здатності орієнтуватися у галузі державного управління та регіонального адміністрування.

Як зображено на рис. 2.17, основними складовими аудиту адміністративної діяльності є:

• аудит економічності діяльності, здійснюваний згідно з ефективними управлінськими принципами та практикою, а також управлінською стратегією;

• аудит ефективності використання людських, фінансових та інших ресурсів, що включає перевірку інформаційних систем та оцінку виконання процедур, якими керуються об'єкти аудиту для виправлення виявлених недоліків;

• аудит результативності діяльності, що з'ясовує досягнення об'єктом аудиту визначених цілей та оцінка фактичного впливу діяльності у зіставленні з очікуваним впливом.

Структура складових аудиту адміністративної діяльності

Рис. 2.17. Структура складових аудиту адміністративної діяльності

Невід'ємним складником аудиту адміністративної діяльності є аудит ефективності використання ресурсів. Відповідно до п. 84 згаданого Глосарію, аудит ефективності використання ресурсів – це форма контролю якості управлінських рішень щодо економічності та ефективності використання трудових, фінансових і матеріальних ресурсів[6]. У світовій практиці застосування такого аудиту виокремлюють його види, а саме: аудит ефективності виконання окремого рішення, аудит ефективності виконання програм (функції), аудит ефективності функціонування системи (галузі).

Найпростішим для виконання є аудит ефективності виконання окремого рішення. Він передбачає дослідження доцільності прийняття і результативності виконання окремого рішення (операції) з метою пошуку резервів зменшення виробничих і адміністративних витрат та підвищення окупності використаних ресурсів.

Аудит ефективності виконання програми (функції) – це дослідження однієї або кількох програм чи функцій, спрямоване на оцінку відповідності отриманих результатів поставленим завданням і витраченим ресурсам. Програма, що підлягає аудиту ефективності, може охоплювати і окрему галузь, і окремих учасників – суб'єктів господарювання, при цьому навіть різних за формою власності.

Аудит ефективності функціонування системи (галузі) є складною до виконання формою контролю, бо дослідженню піддається організація внутрішнього управління в галузі, відомстві, об'єднанні підприємств чи іншій самодостатній структурі з метою оцінки ефективності, раціональності й оптимальності взаємозв'язків різних органів управління в процесі виконання поставлених завдань і досягнення запланованих цілей.

Батьківщиною сучасної форми аудиту адміністративної діяльності є Швеція, де в середині 60-х pp. XX ст. на основі теорії "трьох Е", яка характеризувала стан управління публічними ресурсами: економії (economy), ефективності (efficiency), результативності (effectiveness), виник performance audit як аудит економічності, ефективності та результативності, з якими орган, що перевіряється, використовує свої ресурси, виконуючи свої обов'язки.

Про значення цієї форми контролю в посібнику "Аудит адміністративної діяльності", виданому Шведським національним бюро аудиту, сказано так: "Приватний сектор має автоматичну систему оцінки успішності діяльності компанії, а саме: ринковий механізм та отримання прибутків. Прибуткова компанія отримує прибуток і залишається на ринку, тоді як неприбуткова врешті-решт збанкрутує і буде витіснена з ринку. У державному секторі такого механізму немає – неприбуткове Міністерство охорони здоров'я ніколи не збанкрутує. У цьому разі аудит адміністративної діяльності у державному секторі може замінити ринкові механізми приватного сектору".

Показовим є приклад важливості застосування аудиту адміністративної діяльності національного управління аудиту (НАО) – вищого органу фінансового контролю у Великобританії. Загальна мета НАО це надання рекомендацій; створення додаткової вартості для клієнтів (тих, кого перевіряють); посилення ефективності роботи міністерств; задоволення фахівців НАО свою роботою[9].

Утворення та поступова автономізація департаментів, відділів та груп аудиту адміністративної діяльності є важливою особливістю удосконалення структури зарубіжних органів державного фінансового контролю. Така практика застосовується у Великобританії, Ірландії, Бельгії, Нідерландах, Данії, Швеції, Ісландії, Іспанії, Норвегії, Австралії, Південній Кореї та інших країнах. В останні роки такі підрозділи створюються в країнах Східної Європи та Балтії[10].

Порівняльний аналіз форм контролю свідчить, що аудиту адміністративної діяльності приділяється не менш важлива увага, ніж фінансовому аудиту. Так, у Фінляндії 50% часу витрачається на фінансовий аудит, 48% – на аудит адміністративної діяльності, а решта – на аудит інформаційних технологій (IT-audit) та екологічний аудит (environmental audit)[11].

Враховуючи відносну новизну терміну "аудит адміністративної діяльності" в Україні, перші вітчизняні напрацювання почались тільки з початку XXI століття. Так, у працях вітчизняних науковців суть аудиту адміністративної діяльності фактично зводиться до аудиту ефективності, і йдеться про форму контролю у вигляді тематичного дослідження ефективності та результативності діяльності органів виконавчої влади та виконання державних програм, метою якого більш повне задоволення суспільних потреб[12]. Об'єктом аудиту є діяльність органів державної влади та державні програми. Предметом аудиту – ефективність та результативність прийнятих управлінських рішень. Мамишев А.В. говорить про необхідність проведення аудиту адміністративної діяльності (або аудит ефективності управління), автономно від фінансового аудиту, які в сукупності утворюють державний аудит[13].

С. Левицька аудит адміністративної діяльності ототожнює з аудитом ефективності, одночасно вказуючи на їх відмінності

[14]. Відмітною рисою аудиту ефективності є більший перелік суб'єктів та напрямів проведення аудиту і, відповідно, більш альтернативна концептуальна основа, порівняно з аудитом адміністративної діяльності. Насамперед, аудит ефективності досліджує результативність використання бюджетних ресурсів розпорядниками бюджетних коштів (бюджетними установами в особі їхніх керівників, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань і здійснення видатків із бюджету) і одержувачами бюджетних коштів (підприємствами, громадськими та іншими організаціями, які отримують кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання загальнодержавних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників).

На сьогодні єдиною формою аудиту адміністративної діяльності що проводиться на Україні, є аудит ефективності виконання бюджетних програм, на підставі внесених змін до Закону України про ДКРС. Так, для забезпечення методичного забезпечення проведення аудиту ГоловКРУ видав Методичні рекомендацій про проведення аудиту ефективності виконання бюджетних[15]. Зазначені Рекомендації є важливим документом у системі органів виконавчої влади щодо здійснення аудиту ефективності, оскільки ними визначено його суть через поняття, мету, завдання і процедури з урахуванням вітчизняної практики здійснення державного фінансового контролю. Проте, відповідно до порядку проведеннями органами державної контрольно- ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм[16], законодавці ототожнюють поняття фінансового аудиту та аудиту ефективності, що є складовою аудиту адміністративної діяльності, не розділяючи лексично різні форми контролю.

Сутність аудиту ефективності діяльності полягає в системному дослідженні процесів на основі аналізу співвідношень між внесками, продуктами та результатами на шляху досягнення органом влади (іншою підконтрольною організацією) програмних цілей, а також аналізу впливу цієї діяльності (або бездіяльності) на вирішення суспільно важливих проблем або виконання функцій державного чи місцевого значення. Аудит ефективності діяльності є тривалим процесом без чітких часових обмежень. На реалізацію одного аудиту потрібно від 3 до 18 місяців. Цикл аудиту складається із трьох основних фаз — планування, виконання і звітування та супроводжується подальшим дослідженням для моніторингу виконання рекомендацій аудиторської установи.

Ключовим елементом аудиту ефективності діяльності є вплив, тобто користь, яку він приносить суспільству шляхом якісних звітів та практичних рекомендацій для зниження витрат, підвищення результативності, досягнення цілей, покращання управління, підзвітності й відповідальності у державному секторі. Види впливу аудиту адміністративної діяльності зображено на рис. 2.18.

Види впливів аудиту адміністративної діяльності

Рис. 2.18. Види впливів аудиту адміністративної діяльності

Виділяють шість основних видів потенційних впливів аудиту ефективності діяльності[17]. А саме, впливи на:

1) економічність (зниження витрат шляхом покращання укладання контрактів, закупівель великих обсягів товарів, робіт та послуг; зниження витрат шляхом економії у використанні персоналу та ресурсів; уведення зобов'язань та відповідальності там, де їх не існувало; раціоналізація використання обладнання);

2) ефективність (збільшення продуктів при тих самих внесках; усунення дублювання або недоліків у координації);

3) результативність (покращання ідентифікації потреб та зрозумілості цілей і політики; введення кращих підцілей та завдань; покращання досягнення цілей шляхом зміни природи продуктів або вдосконалення завдань);

4) покращання якості послуг (скорочення очікування в чергах; зменшення часу для отримання відповіді на запит; справедливий розподіл благ; покращання доступу до інформації; підвищення асортименту та рівня послуг; допомога державі, клієнтам, виробництву та ін.; забезпечення справедливого доступу до програм);

5) покращання планування, контролю та управління (зрозумілі пріоритети та краще визначення завдань; розуміння стимулів; покращання контролю та управління ресурсами; посилення контролю, щоб уникнути обману; покращання систем обліку й отримання та захисту інформації);

6) покращання підзвітності/відповідальності (щодо витрат у державному секторі; вдосконалення форм обліку; визначення індикаторів адміністративної діяльності; порівняння з практикою подібних організацій; більш зрозуміла та інформативно прозора діяльність).

Аудит адміністративної діяльності можна проводити в будь- якому сегменті державного сектору: на центральному, регіональному та місцевому рівнях в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також у неприбуткових організаціях, які отримують бюджетні ресурси для виконання своїх функцій. Він замінює в державному секторі відсутні ринкові механізми. Аудит адміністративної діяльності не залежить від міністерства, чия діяльність (або діяльність підпорядкованої йому структури) перевіряється, не має жодної зацікавленості, ніяких зв'язків фінансового або іншого характеру з тими, кого перевіряють.

Оскільки у процесі проведення аудиту адміністративної діяльності вивченню підлягають не лише фінансові операції, а й уся діяльність, включаючи як організаційну, так і адміністративну системи, а дослідження може проводитися як стосовно окремої управлінської одиниці, кількох підрозділів однієї мережі, так і щодо системи взаємопов'язаних ділянок різних секторів, то для його виконання необхідні специфічні повноваження щодо аналізу управління. Тому робота нагадує невеликий за обсягом дослідний проект, в основу якого обирається певна тема, що базується на невирішеній актуальній проблемі. Причому ААД має справу з людськими ресурсами.

Аналіз практики застосування ААД (як за кордоном, так і в Україні)[18] дає підстави зробити висновок, що він не належить ані до фінансово-економічного, ані до адміністративного аудиту (у сучасному вітчизняному розумінні), адже під час його виконання контрольно-ревізійні заходи не проводяться, не розглядаються питання законності, відповідності та доцільності тих чи інших управлінських заходів. Він не спрямований на викриття недбалості дій управлінців, порушення законодавства або недотримання фінансово-господарської дисципліни; не ставить за мету виявлення порушників для притягнення до відповідальності. Головною метою ААД є визначення сфер, адміністративна діяльність в яких є неекономною, неефективною або нерезультативною. І на підставі глибокого аналізу причин виникнення цих недоліків та за результатами вивчення "кращої практики" застосування управлінських підходів запропонувати дієві напрямки або шляхи вдосконалення управління в цій сфері, що пов'язується із поліпшенням рівня життя громадян.

Проведення аудиту адміністративної діяльності необхідне для оцінки управлінських рішень і має здійснюватись паралельно з фінансовим аудитом. За результатами огляду підходів до аудиту адміністративної діяльності, можна дійти висновку, що чітко сформованої теорії з цього питання на сьогодні не існує, але спільним є те, що цей вид аудиту синтезує в собі теоретичні та практичні аспекти управління та фінансового аудиту. З огляду на це, найбільш важливим для суспільства в аудиті адміністративної діяльності є надання рекомендацій щодо економії публічних ресурсів, шляхів підвищення ефективності діяльності окремих ланок управлінської системи та вдосконалення напрямків досягнення результативності прийнятих державно управлінських рішень.

  • [1] Рубан Н.І. Аудит ефективності виконання бюджетних програм у системі державного фінансового контролю України: дис. ... кандидата екон, наук: 08.04.01 / Н.І. Рубан / Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України. — К., 2006.
  • [2] Implementation Guidelines for Performance Auditing. – INTOSAI, 2003.
  • [3] Аудит адміністративної діяльності: Теорія і практика; [пер. з англ. В. Шульги]. – К.: Основи, 2000. — 190 с.
  • [4] Punnett R.M. British Government and Politics. – Aldershot, 1994. – P. 405.
  • [5] Стандарти з аудиту INTOSAI, новий переклад, підготовлений для Рахункової палати України Проектом TASIS "Аудит державних фінансів".
  • [6] Auditing Standarts. – INTOSAI, 1992.
  • [7] Мамишев Л.В. Шляхи європеїзації державного аудиту / А.В. Мамишев // Фінансовий контроль. – 2004. – № 8. – С. 144-150.
  • [8] Auditing Standarts. – INTOSAI, 1992.
  • [9] Звіт про навчальну поїздку в межах проекту "Розвиток громадянського суспільства через громадянську освіту: Навчальна програма для Рахункової палати України" (27 липня 2001 року). – Режим доступу: icps.com.ua.
  • [10] Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм: монографія / [Т.І. Єфимеико, І.Б. Стефанюк, Н.І. Рубан та ін.]. – К.: НДФІ, 2004. – 204 с.
  • [11] The State Audit Office of Finland. – University Printing House. – Helsinki, 2001.
  • [12] Стефашок Й.Б. До нової якості бюджетного контролю через аудит ефективності / Й.Б. Стефашок // Фінансовий контроль. — 2003. – № 2. – С. 9—14.
  • [13] Мамишев А.В. Розвиток та вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні: автореф, дис. на здобуття наук, ступеня канд, наук з держ. управління: спец. 2S.00.02 / Національна академія державного управління при Президентові України. – К., 200S. -16 с.
  • [14] Левицька С. Аудиторський ризик при проведенні аудиту ефективності /

    С. Левицька // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. – 2005.- № 2. – С. 79-88.

  • [15] Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми. – [затв. наказом ГоловКРУ України 15.12.2005 № 444). – Режим доступу: zakon.iada.gov.ua.
  • [16] Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм. – [затв. постановою Кабінету Міністрів України від 10 серп. 2004 р. № 1017]. — Режим доступу: zakon.rada.gov.ua.
  • [17] Мамишев А.В. Аудит ефективності діяльності: [Звітування про результати] // Фінансовий контроль. – 2006. – № 5. – 1 листоп.
  • [18] Збірник дослідження ефективності виконання державних програм / Державна контрольно-ревізійна служба України; Головне контрольно-ревізійне управління України. – К., 2002. —104 с.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси