Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Фінанси arrow Казначейська система
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ОСНОВИ КАЗНАЧЕЙСЬКОЇ СПРАВИ

СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК КАЗНАЧЕЙСЬКОЇ СПРАВИ

Історичні умови започаткування інституту казначейства

Наявність інституту казначейства є об'єктивною закономірністю будь-якого державотворення. Для розв'язання стратегічних завдань, виконання своїх функцій держава має мати достатньо ресурсів (фінансових, матеріальних, сировинних тощо). А тому вона створює відповідні фінансові структури, які забезпечують реалізацію її функцій та завдань на кожному історичному етапі розвитку.

Залежно від обставин історичного розвитку, побудови державного устрою, традицій і культури різних держав ці структури називають по-різному: "казна", "казначейство", "скарбниця". Але як би не називалися ці органи в різних державах у різний час основне їх призначення - зберігання матеріальних цінностей і фінансових ресурсів держави.

Термін "казначейство" походить від поняття казна, що в перекладі з англійської (the Treasury) означає скарб або цінність. Скарбом, як відомо, є те (речі чи предмети), без чого не може обійтися людина чи функціонувати держава. Іншими словами, скарбом можна вважати блага, які в даний час складають найвищі приватні чи суспільні цінності.

У різні історичні епохи були свої цінності. З еволюцією людської цивілізації поняття скарбу наповнюється іншим змістом, приймає різні форми. Для первісної людини, яка займалася, в основному, полюванням, рибальством, збиранням плодів землі, найбільшою цінністю були дари природи. Це дозволяло їй вижити серед дикої природи. З розвитком на рубежі III-II тис. до н. е. у північній частині Європи скотарства символом багатства була велика рогата худоба, яка й стала першим засобом платежу1. Найбільшим скарбом Стародавнього Китаю вважався шовк, яким торгували з багатьма державами світу. Дуже цінувався у Китаї та за його межами гарний і дорогий порцеляновий посуд, технологію виробництва якого тримали у великій таємниці. Найбільшим скарбом у стародавній Африці, Америці й Океанії були мушлі молюсків, у древній Ісландії (краю мореплавців і рибаків) - риба.

Перше письмове тлумачення казни дав древньоіндійський мислитель Каутілья у політико-економічному трактаті "Артхашастра" (санскр.; букв. - наука про вигоду, про практичне життя). Цей твір є зібранням настанов про науку політики й державний устрій, яке складалося не одним поколінням авторів (мудреців, філософів, мислителів) приблизно у 4 ст. до н. е. - 2-3 ст. н. е. У рукописі зазначалося, що казна - це багатство держави, до якого належить, крім детально перерахованих доходів, золото, коштовне каміння й метали, а також усі види сільськогосподарської продукції.

Каутілья виділяв окремою статтею останній вид доходів, оскільки в ті часи казна поповнювалась, в основному, від загарбання й пограбування нових земель. А тому, потрібно було мати постійно діюче, добре організоване військо. Як зазначалось у праці, саме військо і казна є найважливішими інструментами в руках держави, тому вони мають бути під безпосереднім контролем її керівника.

У сучасній економічній літературі можна зустріти тлумачення поняття "казна" у широкому та вузькому розуміннях. Зокрема, Велика Радянська Енциклопедія дає таке визначення казни3:

  • - у широкому розумінні - це сукупність фінансових ресурсів держави, коштовностей та матеріальних цінностей, які акумулюються і використовуються через міністерство фінансів або інший спеціальний фінансовий орган (в умовах централізованих держав);
  • - у вузькому - сховище грошей, дорогоцінностей та інших матеріальних цінностей ханів, царів, великих і удільних князів, монастирів тощо (у докапіталістичних формаціях).

Фінансовий словник А. Г. Загороднього та В. Л. Вознюка дає таке визначення державної скарбниці: "Спеціальний орган (самостійний чи в окремих країнах у складі міністерства фінансів), що забезпечує збір державних доходів і їх використання згідно з державним бюджетом, а також здійснює управління державним боргом, емісією скарбничих (казначейських) білетів та цінних паперів"4.

У різних державах на різних етапах їх історичного розвитку на казначейство покладалось виконання різних функцій. З еволюцією фінансових відносин, залежно від конкретних історичних умов, ці функції змінювались: появлялась потреба у виконанні нових, відпадала необхідність або ж передавались іншим органам наявні функції. Історично казначейство виконувало такі функції:

  • - відповідало за збереження багатства держави;
  • - організовувало стягнення податків, зборів, мита та виділяло кошти на державні потреби; - відповідало за емісію грошей, чеканку монет;
  • - виконувало функцію облікового відомства, тобто вело записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру та кінцевого призначення платежів;
  • - випускало внутрішні та зовнішні боргові зобов'язання;
  • - приймало на збереження акції фінансових монополій, а також вклади населення.

Сучасне казначейство має глибокі історичні корені свого зародження, становлення та розвитку. Свої витоки скарбниці беруть ще з глибокої сивини - IV тис. до н.е., коли зароджувались перші держави Стародавнього Сходу - Єгипет, Індія, Месопотамія. Для утримання війська, захисту інтересів держави та своїх власних інтересів монархи створювали державний скарб.

Головними джерелами наповнення скарбу були:

  • - податки, які спочатку стягувалися натурою (худобою, зерном), а пізніше грошима у вигляді злитків срібла, металевих брусків; - доходи від війн і пограбування колоній у фіскальній, торговій, лихварській сферах;
  • - доходи від експлуатації та продажу рабів, торгівлі шовком, чаєм, фарфором, бавовною, коштовностями.

За рахунок державного скарбу утримувалось військо, велось будівництво проти-повеневих гребель, іригаційних споруд, каналів. Кошти державного скарбу використовувались на будівництво храмів, палаців, ведення дворового і храмового господарства, створення бойової техніки та військового спорядження, фінансування розвитку ремесел, торгівлі, сільського господарства.

Традиції державного скарбу України зародилися ще за часів Київської Русі (882-1240 рр.), яка з кінця IX до другої половини XI століть перетворилась в одну з найбільших і наймогутніших держав середньовічної Європи. Одним із перших прообразів вітчизняного казначейства можна вважати княжу казну. У збірці норм давньоруського законодавства, яка відома під назвою "Руська правда" (XI ст.), вперше згадується про княжу казну Ярослава Мудрого.

За часів правління великих й удільних князів державні доходи зосереджувались у казні князя, яка, крім того, слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. У той час ще не було чіткого розмежування між особистою власністю князя та власністю держави, що породжувало безконтрольність у витрачанні коштів, ослаблювало фінансову систему держави.

Доходи княжої казни формувалися, в основному, від сплати населенням данини. Вона сплачувалась як натурою - хутром, шкірами, медом, збіжжям, худобою, так і грішми. Важливим джерелом державних доходів було мито на державних кордонах та торгове мито у містах. На потреби держави встановлювались також натуральні повинності (відробітки): будівництво доріг, мостів, робота на греблях тощо. Окрім цього до княжої казни надходила воєнна здобич та дарунки князям.

Надходження до княжої казни мали покривати видатки на: утримання двору та дружини (війська) князя; будівництво замків, храмів, культових споруд, міст, військових укріплень, мостів, доріг; ведення війн; спорядження флоту при торговельних відносинах з чужоземними державами тощо.

Важливим етапом в історії розвитку казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 р.) Саме у цей період було організовано гетьманську військову скарбницю, доходи якої за часів Б.Хмельницького становили сотні тисяч золотих.

Державні фінанси Січі підпорядковувалися гетьману і були невіддільні від його приватного господарства. Слід зазначити, що фінансова система Запорозької Січі сформувалась під впливом бюджетно-фіскальних інститутів польської, київської удільно-вічової й литовської доби в Україні. На зразок скарбниці Литовського князівства в Січі скарб був сховищем не тільки грошей, а й різних цінностей, які поступали в розпорядження кошового отамана та козацької ради. Скарб слугував також складом військових клейнодів та оздоб, вогнепальної зброї та бойових припасів5 Таким чином, січовий (військовий) скарб функціонував як касовий центр виконання запорізького бюджету, тобто як державна скарбниця, куди надходили доходи, не витрачені за місцем їх одержання.

Вагомим джерелом наповнення січового скарбу була військова здобич і допомога зацікавлених у запорізькій військовій силі польських і російських монархів. Січовий скарб наповнювався золотом і сріблом, дорогим посудом і зброєю, цінними тканинами й килимами, кіньми й худобою, здобутими козаками на війні з турками, татарами й поляками. Монархи й гетьмани періодично посилали на Січ гроші, провіант, різне спорядження, як платню за військову службу козаків. Проте епізодичне надходження цінностей, здобутих в результаті військових дій і допомоги зацікавлених сторін, було дуже непевним джерелом доходів січового скарбу та економічно не вигідним.

Постійним і рівномірним джерелом дохідних статей січового бюджету були податки. Оподаткування здійснювалося за натурально-речовими ознаками окремих видів господарської діяльності незалежно від особистості платника та його платоспроможності. Селяни і міщани, козаки-'гніздюки" платили побір або подимне - постійний податок від хати, дворів, землі як запорозький варіант майнового податку; господарську десятину, яка по суті являла собою поземельний податок; податок від індивідуального підприємництва - медове, збір з шинків; а також стацію - натуральний податок для утримання війська. Разом з тим, через просторість території козацького розселення, постійне переселення, а, відтак, недосяжність платників для фіску значно стримувався розвиток системи прямого оподаткування на Запоріжжі, яке заміщувалося особистою козацькою службою.

Значні надходження до січового скарбу поступали від промислової експлуатації сільськогосподарських угідь (лісозаготівель, сіножатей, пасовищ, соляних копалень), звіриних і рибних ловів, що на мові фінансової науки носили назву доменів. За рахунок доменального господарювання коша, куренів й окремих козаків значно поповнювався скарб Запорізької Січі.

Із занепадом натурального господарства та розвитком грошових відносин домени поступово трансформуються у регалії - форму одержання доходу з тих галузей господарської діяльності держави, котрі знаходяться на монопольному становищі з повним або частковим усуненням приватної конкуренції. Обмежена конкуренція січовому й курінному господарству з боку приватних осіб забезпечувалась тим, що кіш здійснював контроль за військовими угіддями та мав монопольне право розподіляти між куренями найприбутковіші з них. З огляду на місце регалій у загальній еволюції фіскальних інститутів, їх можна вважати перехідною формою від доменів до податків.

Важливою статтею наповнення скарбу були доходи від торгівлі. Купці й промисловці, які торгували на Січі, у слободах, селах і зимівниках вносили певну плату до військової скарбниці: помірне - від мір збіжжя, возове - від возів, повідерщина - від продажу спиртних напоїв відрами, куфовий збір - від кожної привізної бочки (куфи) спиртних напоїв по одній кварті (близько 1 л) або її вартість грошима.

Вагомим джерелом доходів запорізьких козаків було "мостове", тобто плата проїжджих купців, промисловців, чумаків за перевезення по Дніпру та річках у межах Запорозьких Вольностей. Митні збори стягувались із запорозьких козаків, насамперед, з торгівлі на ринках. Мито стягувалося також за перевезення товарів із сусідніх країн транзитом через запорозькі землі. Торгове мито стягувалося через ціни у процесі купівлі-продажу споживацьких товарів (так звані непрямі або посередні податки). З боку фіскальних інтересів скарбу було зручним, щоб обійти податковий імунітет козаків, тобто їх виняткове право, на відміну від некозаків, не сплачувати податки6.

Кошти січового скарбу витрачали, в основному, на оплату січової та паланкової адміністрації, утримання церкви і духовенства, послів і на всякі військові потреби.

Фінансову сферу козацької держави гетьман спочатку контролював особисто, а з 1654 р. була запроваджена посада гетьманського підскарбія (січового скарбника, або шафара). Підскарбій відповідав за стан фінансів козацького війська, розподіляв податки, встановлював мито, очолював скарбову канцелярія. До складу скарбової канцелярії входило два шафари, два підшафарія та кантаржей (хранитель мір і ваги) з невеликим штатом канцеляристів. Шафар (підскарбій) був підзвітним кошовому та козацькій раді.

У цілому, незважаючи на складні умови Визвольної війни середини XVII ст., фінанси козацької держави були добре організовані. Державний скарб успішно виконував покладені на нього функції. Однак неподільність особистих коштів гетьмана і державного скарбу спричиняла негативний вплив на фінансовий стан козацької держави. При усуненні від влади, арешті чи смерті гетьмана важко було відділити його власні кошти від державних, чим одразу ж користалися зацікавлені сторони.

З укладенням у 1710 році гетьманом П. Орликом із запорозькими козаками договору, який дістав назву "Конституція права і вольностей Війська Запорізького" (або Бендерська Конституція), відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності й земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).

Таким чином, сам факт існування військового скарбу як загальнозапорозького бюджету підтверджує державний статус Січі, як громадського суспільства з відокремленням військових (державних) фондів від індивідуально-приватної власності. З віком, втративши здоров'я і здатність козакувати, запорожець просив товариство виділити належну йому частину спільного військового скарбу. У такий спосіб узгоджувались і примирялись колективні й індивідуальні засади запорозького суспільного устрою, поєднання вигод приватного господарства з необхідністю централізованого задоволення суспільних потреб.

У Конституції П. Орликом дається конституційне визначення військової скарбниці як державного скарбу і фінансів у гетьманській державі.

Державний скарб за козацької доби залишався під контролем російського уряду. Царський указ 1754 року вимагав подавати точні відомості про доходи та видатки українського скарбу. Спеціальні інструкції регулювали діяльність двох генеральних підскарбіїв, один з яких обов'язково був росіянином. Із скасуванням у 1764 році гетьманства фінансова система України була об'єднана з фінансовою системою Російської імперії.

У Росії згадка про казначейство вперше зустрічається у XV ст. Вже тоді княжа казна, яка знаходилась у Кремлі на казенному дворі, набула значення центрального фінансового відомства. У казні також писалися укази, складалися грамоти, велось поточне листування. Документи, що зберігалися у казні, у XVI ст. склали основу так званого царського архіву й інших державних архівів. Казенні двори стали першими державними установами російського середньовіччя, початком системи централізованого управління Російською державою.

По мірі розвитку економічних відносин удосконалювалась і система органів центрального управління у Росії. Рішенням Вибраної ради (неофіційного уряду Російської держави у 1547-1560 рр.) були створені перші органи центрального державного управління - приказы.

За наказом царя Олексія Михайловича у XVII столітті був створений Рахунковий приказ - вищий фінансово-контрольний орган. До Рахункового приказу поступали недоїмки минулих літ та залишки від асигнованих різним відомствам сум.

Прикази були створені не тільки у столиці, але й по всій території, та виконували роль посередника між верховною владою царя й управлінням на місцях. "С развитием государственной деятельности каждое новое дело вело к учреждению нового приказа, и число приказов увеличивалось все более и более". Вони являли собою систему державних установ, які збирали та витрачали гроші на потреби окремого приказу. У випадку нестачі грошей їх могли позичати в іншого приказу. Фінансовий стан приказу не підлягав розголошенню.

Організація приказів не мала кількісного обмеження, а отже мало місце дублювання кола розв'язуваних питань новоствореного приказу, які могли вирішуватися вже діючим приказом. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Усі питання в межах приказу вирішувала одна особа, що породжувало прояви бюрократії, свавілля, хабарництва.

Разом з тим, система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах. Постійне зростання державних потреб у Московській державі вимагало збільшення фінансових ресурсів для їх задоволення. Покривались все зростаючі потреби новими податками, які "... начали затруднять финансовые отправления древней России". Наповненням та збереженням царської казни займався казенний приказ, у якому "...сложена казна царская, сосуды золотые и серебряные, и множество всякого рода дорогих материй, всякая долговая казна, из которой берут на разные надобности особам царского дома и на жалованья всякого чину людям.. ."п.

Приказна система державного управління, яка проіснувала до кінця XVII ст., була складною і заплутаною: не було єдиних правил складання кошторисів, не визначався підсумковий бюджетний баланс, був відсутній контроль за надходженням та використанням коштів.

На початку XVIII століття у Московській Русі стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Структура системи державного управління зазнала низки послідовних перетворень - спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, а у 1711 році - Урядовим сенатом. Сенат був першим у Росії органом колективного управління фінансами, який займався наповненням казни, затвердженням нових податків та монетними справами.

У 1717-1722 рр. на базі діючих до цього приказів утворюються колегії, які за своїм складом та способами розв'язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Принцип колегіальності, якого дотримувались під час обговорення справ та прийняття рішень, дозволяв приймати обґрунтовані та виважені рішення. А можливість обдарованих та компетентних членів колегії просуватися службовими сходами сприяла розвитку ініціативи та зацікавленості у державницьких справах.

Серед петровських колегій (колегії були створені за указом Петра І) особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії, комерц-колегії, ревізіон-колегії та штатс-конторі. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу. Так, управління фінансами здійснювала камер-колегія. Справами, пов'язаними з розвитком промисловості й торгівлі, керували мануфактур-колегія, берг-колегія та комерц-колегія. Ревізіон-колегія перевіряла діяльність інших колегій. Ці установи мали узгоджено функціонувати та підтримувати одна одну при вирішенні складних завдань.

Вирішувати всі питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів у казну держави мала камер-колегія. Першим президентом камер-колегії у 1717 році був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин.

Згодом була створена Малоросійська колегія, у роки функціонування якої (1722-1727 рр.) було встановлено контроль над фінансами України. Для контролю за гетьманськими фінансами вводились посади не одного, а відразу двох підскарбіїв - росіянина та українця.

У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение и регламент камер-колегии". Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематизовано.

Перед камер-колегією ставились такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Вона повинна була піклуватися про економічний розвиток країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею завдань (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів.

У 1722 році реформується і стає верховним органом фінансового управління Сенат. До його складу входили: камер-колегія, що відала державними доходами без права встановлення нових податків; підпорядкована їй штатс-контора - колегія, яка відповідала за використання видатків, і ревізіон-колегія з контрольними повноваженнями, до якої в кінці року всі установи мали подавати звіти про рух коштів.

Зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І. Тому у 1731 р. видається новий Регламент камер-колегії, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації. Прийняття нового регламенту знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами в межах окремої самостійної установи. З двох центральних завдань - володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге завдання - управляти - було викреслене з кола обов'язків камер-колегії.

Усе це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні в державі. Катериною II видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема. Президентом камер-колегії у 1764 р. стає довірена особа імператриці князь Б. А. Куракін.

На деякий час роль камер-колегії посилилась, розширились її повноваження, зросла кількість штатних одиниць. Окрім організації збору доходів на камер-колегію покладалося складання витратної частини бюджету по відомствах штатс-контори, ревізія доходів і витрат спільно зі штатс-конторою і ревізіон-колегією, керівництво місцевими фінансовими установами, сприяння розвитку продуктивних сил країни.

Згодом виявилося, що другий регламент поставив діяльність камер-колегій у занадто вузькі рамки, позбавив цю діяльність державного значення. А фінансова автономія окремих територій і відомств порушувала принцип єдності камерального устрою, управління і звітності. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилася мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

У 1775 р. для управління всіма справами, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати. Створення казенних палат було зумовлено необхідністю зміцнення центральної влади на місцях після селянської війни під проводом О.Пугачова і відбувалось відповідно до програми петровської реформи послідовної реалізації системи місцевого управління.

У 1782 році були створені казенні палати на території сучасної України у складі Чернігівської та Новгород-Сіверської губерній. З утворенням у 1796 р. Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 р. називалася Малоросійською.

В офіційному документі "Учреждения для управлення губерний Всероссийской империи" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. У підпорядкуванні казенних палат були губернські і повітові казначейства.

До обов'язків казенних палат, які, по суті, почали виконувати функції представництв фінансових органів на місцях, входило:

  • - збір доходів у повному обсязі та у визначений час;
  • - доставка зібраних доходів до визначених місць;
  • - витрачання коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії;
  • - облік доходів і видатків державних установ губернії; - зберігання грошових коштів, що надходили до казни;
  • - складання щорічних реєстрів про доходи та видатки кожного повіту губернії; - доведення відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного казначея.

Крім того, до обов'язків казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори.

Для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносилися до казни, була створена посада губернського казначея (скарбника), якому підпорядковувався повітовий казначей (скарбник). Повноваження губернських і повітових казначеїв були уніфіковані єдиною інструкцією, в якій чітко визначався предмет і сфера їх діяльності, порядок прийому платежів, зберігання та видачі коштів тощо. Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства.

Усі ці нововведення були спрямовані на розв'язання одного важливого завдання - формування єдиної фінансової системи Росії. Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Певною мірою було упорядковано облік і звітність, що дозволило складати більш реальний бюджет (табель державних доходів і видатків).

Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. У результаті надмірна їх емісія призвела до ще серйозніших економічних та фінансових ускладнень. Сфера управління державними фінансами вимагала змін.

У 1797 році імператором Павлом була заснована посада державного казначея (скарбника), на яку призначено А. Васильєва. На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і відтепер під наглядом державного казначея. Посада держаного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим.

Характерною особливістю управління фінансами XVIII ст. була, так звана, спеціалізація доходів, коли певну статтю доходів закріплювали за окремою статтею видатків. Для задоволення будь-якої нової потреби доводилось або запроваджувати новий вид податку, або ж збільшувати ставку наявного, заздалегідь визначаючи напрями спрямування коштів. Спеціалізація доходів суттєво позначалася на процесі управління фінансами. Тому робились спроби відмовитись від такої практики та об'єднати доходи за окремими статтями і зосередити їх в одній скарбниці, з якої би здійснювались необхідні виплати.

У 1802 році імператором Олександром І було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову епоху державного управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення: організувати процес управління на принципово нових засадах. Міністерська система державного управління хоч і зазнала значних змін, проіснувала до наших днів. Також у цьому році було реформовано Сенат, який став вищим судовим і контролюючим органом у системі державного управління.

Одночасно зі створенням міністерства фінансів була заснована посада міністра фінансів. З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до міністра фінансів фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей остаточно визначився як головний рахівник країни.

Деякий час паралельно з міністерством фінансів продовжує функціонувати і державне казначейство, до компетенції якого належить формування доходів бюджету та здійснення видатків. Разом з тим, між цими двома органами не було чіткого розмежування повноважень у сфері державних фінансів. У результаті значні суми бюджетних коштів не охоплювалися бухгалтерським обліком і державним контролем. Застарілий порядок перерахування грошей не прямим кредиторам, а відомствам, і до того ж заздалегідь і великими сумами, призводив до утворення значних залишків бюджетних коштів на рахунках відомств.

За умови, коли державна казна зазнавала великих збитків від знецінення асигнацій, уряд змушений був прийняти відповідні заходи для стабілізації грошового обігу, погашення урядового боргу. Реформування фінансової системи Росії проводилось на основі знаменитого "Плану фінансів", розробленого у 1810 р. Російським графом М. М. Сперанським за підтримки професора Н. С. Мордвинова. Цей документ, який опирався на ідеї європейських економістів, визначив головні принципи бюджетного законодавства і бюджетного процесу держави та одночасно став першим у Росії розписом бюджету.

Для виведення Росії з кризи пропонувалося: вилучити з обігу асигнації і сформувати капітал для їх погашення шляхом продажу ненаселених державних земель і внутрішніх позик; зменшити видатки всіх державних відомств і встановити жорсткий контроль за ними; розвивати внутрішню і зовнішню торгівлю; встановити нові види податків.

За "Планом фінансів" передбачалося провести грошову реформу шляхом вилучення і знищення всіх раніше випущених асигнацій, а також створити новий емісійний банк з достатнім запасом срібла для забезпечення банкнот, які планували випустити в обіг. Однак відсутність на ринку вільних капіталів довготермінового характеру, зростання дефіцитності бюджету, невдалий перехід до облігаційної форми позики зумовило провал грошово-кредитної реформи М. Сперанського.

За пропозицією Д. Гур'єва, який обіймав посаду державного казначея, імператор Олександр I видав указ від 2 лютого 1821 р. про створення у складі Міністерства фінансів Департаменту державного казначейства, якому підпорядковувались усі центральні і місцеві фінансові структури. Головними завданнями Департаменту як спеціального фінансового органу, що відав касовим виконанням державного бюджету, були:

  • - контроль за рухом коштів - за надходженням та витрачанням коштів усіх казначейств;
  • - ведення обліку всіх надходжень та витрат держави.

У 1822 році у Санкт-Петербурзі було створено Головне казначейство Росії, до функцій якого входило прийом, зберігання та видача коштів на покриття видатків на утримання центральних установ і виплати усіляких допомог із бюджету фізичним особам, а також облік цих коштів.

З метою поліпшення виконання кошторисів застосовувався порядок видачі сум безпосередньо з казначейств, що були розташовані за місцезнаходженням розпорядника. Це дало змогу ліквідувати наявну систему перекидки грошей із повітових казначейств до Головного і навпаки. Усі зібрані органами казначейства доходи надходили на єдиний рахунок у державному банку. Департамент державного казначейства відповідно до нових правил, затверджених у 1830 році, повинен був щомісячно надавати державному контролеру "генеральний звіт" щодо надходження державних доходів і здійснення видатків по всіх касах імперії.

Таким чином, у Російській імперії складається чітка структура органів казначейства - від центрального (Головного казначейства Росії) до місцевих (губернських і повітових казначейств), які підпорядковувались Департаменту державного казначейства та Казенній палаті. Саме у цей період розпочинається становлення системи державного казначейства, запровадження казначейської системи касового виконання бюджету.

У другій половині XIX ст. за часів правління Олександра II у Росії продовжується реформування фінансової системи у напрямку раціоналізації бюджетного процесу і ведення бюджетного господарства. Для вдосконалення бюджетного процесу імператором Олександром II затверджуються "Правила про складання, розгляд, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних управлінь".

На той час до складу бюджетної системи входила велика кількість відомчих і територіальних кас, куди надходили бюджетні платежі, що мали спеціальне призначення і направлялися на покриття заздалегідь визначених видатків. Відповідно збором коштів займалися різні відомства. Міністерства і Головні управління повинні були щорічно складати кошториси доходів і видатків відповідно до затверджених форм. На основі кошторисів Міністерство фінансів формувало державний розпис доходів і видатків, який у 1862 році стає відкритим і підлягає опублікуванню

Разом з тим, відбувається централізація фінансових ресурсів шляхом реалізації принципу єдності каси, що суттєво змінює процес виконання бюджету. Реалізація принципу єдності каси кардинально змінює ситуацію. Відтепер усі доходи держави зосереджуються в касах казначейських установ як органів міністерства фінансів. На каси покладаються також функції щодо здійснення видатків відповідно до затверджених у встановленому порядку кредитів.

Слід зазначити, що реформи 60-70-х років спричинили безпосередній вплив на всю систему управління державними фінансами у Росії. Вони дозволили значно посилити контроль за бюджетними коштами, зміцнити місце казначейства у фінансовій системі імперії. Принцип єдності каси закріпив зростаючу роль податків у формуванні бюджету та регулюючу функцію бюджетно-податкової політики в економіці. Разом з тим, була розв'язана проблема територіальної нерівномірності розподілу надходжень і платежів.

Міністерство фінансів отримало можливість використання залишків коштів, зосереджених в одних касах, для покриття недоїмок в інших. А казначейство сформувалося як єдина система виконавчих органів влади. Паралельно зі зростанням державного бюджету розширюються функціональні обов'язки і права Департаменту державного казначейства. Діяльність губернських і повітових казначейства знаходилась під жорстким контролем центральних і місцевих органів влади. Зважаючи на важливість для держави казначейської системи, у 1895 році було збільшено кредити на утримання казначейств.

Внаслідок здійснюваних реформ суттєвих змін зазнала система оподаткування. Слід зазначити, що наприкінці XVIII - початку XIX ст. доходи державної казни формувались в основному за рахунок прямих податків, серед яких переважали земельний і державний промисловий податок, подвірні збори і повинності. Найхарактернішою рисою оподаткування того часу стала заміна десятків дрібних подвірних зборів і повинностей єдиним грошовим податком, що зробило оподаткування більш гнучким і оперативним. Запровадження подушного податку в розмірі 70 копійок, який стягувався понад 70 років, дозволило стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані.

З обмеженням кола осіб, які обкладалися подушним податком: з 1776 р. - купців, з 1863 р. - цехових ремісників і міщан значно зменшилась частка подушної податі. А з 1887 р. на європейській території Росії, у тому числі й на Україні, було призупинено збір подушного податку.

У доходах державного бюджету починає зростати частка непрямих податків. Найбільшим джерелом надходжень до казни держави був дохід від спиртних напоїв ("від питва"), що складав майже 40% у дохідній частині бюджету. У 1862 р. винний відкуп було замінено акцизом на вино, що дозволило частину грошей, яка осідала у відкупників, акумулювати у казні. Встановлювалися також акцизи на тютюнові вироби, цукор, газ. Запровадження акцизів на товари широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків і дозволило значно збільшити доходи казни.

Одночасно зі зростанням значення і розширенням функцій казначейства все більшу роль у виконанні бюджету починають відігравати банківські установи і, зокрема, створений у 1860 р. Державний банк.

У 1896 р. відбувається офіційне злиття казначейських кас з банківськими й органи казначейства починають виконувати функції, притаманні банківським установам. Спочатку це були найпростіші операції щодо надання послуг населенню, такі як: розмін монет, покупка та продаж білетів державного казначейства, виплата відсотків з цінних паперів, перевідні операції фізичним і юридичним особам, прийом і виплата грошей за рахунок установ державного банку тощо.

З часом спектр казначейських послуг розширювався. До кінця XIX ст. казначейства почали активно працювати з цінними паперами, займаючись інкасацією векселів, які обліковувалися установами Державного банку, і покупкою-продажем 4-х відсоткової державної ренти. Казначейства отримали також повноваження щодо розподілу у певному процентному співвідношенні між державною казною і земствами земельних зборів, що свідчило про розвиток принципу самостійності місцевих бюджетів.

На початку XX ст. у зв'язку зі зростанням доходів і видатків держави, ускладненням фінансової системи посилюється значення казначейства, розширюється його структура. На той час нараховувалось понад 700 казначейств, які перебували у віданні Департаменту державного казначейства і підпорядковувались відповідним казенним палатам. Казенні палати не збирали доходи і не зберігали грошові кошти, а здійснювали тільки нагляд і контроль за діяльністю казначейств.

Розширюються також функції казначейств, які крім суто банківських операцій забезпечують: надходження й зберігання доходів; здійснення видатків; ведення обліку руху державних коштів; продаж гербових марок, бланків, свідоцтв, патентів. Казначейство починає активно працювати в сфері державного кредитування. Через його установи здійснюється оплата асигнівок, а також надання комерційних кредитів (від імені Держбанку і у випадку, якщо у даній місцевості відсутня банківська установа). Значно зростає обсяг операцій щодо купівлі-продажу цінних паперів.

На час Жовтневих подій 1917 р. Департамент державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався коштами, що надходили до державного бюджету, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено у 1917-1920 рр., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського (29 квітня 1918 р. - 14 грудня 1918 р.). За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл. У червні 1918 року урядом було ухвалено Правила про порядок розгляду державного бюджету і фінансових кошторисів на 1918 рік. За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської імперії, що складалося із загальних кошторисних правил і правил про порядок розгляду державного розпису доходів і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом.

Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальновизнаним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними доходами і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису. На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями. Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів, мав "велику близькість до дійсних витрат і виплат до скарбниці".

З утворенням у 1922 р. СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Зміна політичної орієнтації у державі, відхід від загальносвітових цивілізованих шляхів соціально-економічного розвитку позначилися на системі виконання бюджету.

Відповідно до Декрету Ради народних комісарів від 4 травня 1919 р. Департамент державного казначейства та його місцеві органи було приєднано до установ Народного банку РРФСР. На їх основі у банках створили кошторисні відділи з обслуговування центральних державних і місцевих установ.

Таким чином, відійшли від практики виконання бюджету через систему казначейських органів. Встановилась банківська система виконання бюджету, яка проіснувала весь радянський період розвитку держави. Таке поєднання функцій казначейства і центрального емісійного центру сприяло проведенню політики директивного планового керівництва економікою.

Після проголошення у 1991 році незалежності та побудови соціально зорієнтованої економіки ринкового типу розпочався період відродження системи казначейських органів в Україні. Важливим завданням на цьому етапі став вибір найприйнятнішої з точки зору доцільності та можливості використання в українській практиці моделі казначейської системи касового виконання бюджетів.

Хронологію становлення та розвитку інституту казначейства у вітчизняній і світовій історії наведено у додатку 2.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші