Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Фінанси arrow Казначейська система
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Передумови створення казначейської системи касового виконання бюджету в Україні

Сучасний етап соціально-економічного розвитку України характеризується поступовим виходом із фінансової кризи та помітним посиленням стабілізаційних процесів, що знайшло своє відображення у суттєвому сповільненні інфляційних процесів, зміцненні національної грошової одиниці, гальмуванні темпів спаду, а також нарощуванні промислового виробництва та валового внутрішнього продукту. Значною мірою пожвавленню економічного життя у державі сприяло підвищення дієвості бюджетної системи, яка забезпечується чіткою організацією касового виконання бюджетів за доходами і видатками.

Під касовим виконанням бюджетів слід розуміти організацію та здійснення розрахунково-касових операцій з бюджетним коштами. Це один із найскладніших і трудомістких етапів виконання бюджету, який охоплює низку операцій з коштами державного та місцевих бюджетів (рис. 6.1).

Операції з касового виконання бюджету

Рис. 6.1. Операції з касового виконання бюджету

На кожному етапі розвитку суспільства важливо забезпечити створення такої системи виконання бюджету, яка би дозволяла контролювати відповідність державних доходів і видатків прийнятому закону про бюджет на поточний бюджетний період та забезпечувати рівномірний розподіл бюджетних коштів. Принципи мобілізації грошових коштів, структура доходів і видатків бюджетів значною мірою залежать від форм і методів господарювання та соціально-економічних завдань, що вирішуються суспільством.

У світовій практиці залежно від історичних і національних особливостей організації державного устрою та фінансової системи використовують банківську, казначейську або змішану системи касового виконання бюджетів (табл. 6.1).

Таблиця 6.1. Системи касового виконання бюджетів

Системи

Зміст касових операцій

Банківська

Рахунки з обліку операцій з виконання бюджетів відкриваються в уставах банків, усі касові операції з бюджетними коштами проводяться банківськими установами

Казначейська

Розрахунково-касові операції з бюджетними коштами здійснюються органами казначейства, де відкриваються рахунки для обліку операцій з виконання бюджетів

Змішана

При здійсненні касових операцій з бюджетними коштами приймають участь як органи казначейства, так і установи банків

Більшість країн має банківську систему, за якої комерційні банки під керівництвом центрального (національного) банку вирішують широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів. Тобто, всі касові операції щодо виконання бюджетів покладаються на банківські установи, де й відкриваються рахунки з обліку операцій з виконання бюджетів.

При казначейській системі організація виконання бюджетів, управління бюджетними коштами покладаються на міністерство фінансів або казначейство. Ці органи являються касиром для всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і здійснюють платежі від імені та за дорученням цих установ та організацій.

При змішаній системі касового виконання бюджетів в обслуговуванні бюджетних рахунків приймають участь як органи казначейства, так і банківські установи. Це призводить до певного дублювання функцій у процесі касового виконання бюджетів, а відтак, збільшення обсягу оброблюваної інформації, непродуктивних затрат часу працівників зазначених установ.

При виконанні бюджетів не слід зводити сутність системи касового виконання бюджету до процедури здійснення запланованих надходжень і витрат відповідно до затверджених планів. Це поняття є набагато ширшим і охоплює складну систему фінансових відносин між різними учасниками бюджетного процесу, пов'язану з формуванням, розподілом і використанням фінансових ресурсів як на центральному, так і місцевому рівнях.

Статтею 43 Бюджетного кодексу України передбачено, що при виконанні державного і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів, що передбачає:

  • - розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;
  • - контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов'язаннями;
  • - ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку;
  • - здійснення інших операцій з бюджетними коштами.

Всі ці складові "казначейського обслуговування" передбачають використання казначейських методів і технологій проведення касових операцій з бюджетними коштами. В цьому випадку можна говорити про касове виконання бюджету органами казначейства (в частині проведення й обліку касових операцій).

За найзагальнішого підходу участь органів казначейства у процесі виконання бюджетів полягає в забезпеченні акумулювання державних доходів і здійсненні видатків відповідно до затверджених призначень і встановлених бюджетних асигнувань. Тоді як прийняття основних управлінських рішень у процесі виконання бюджетів та визначення пріоритетних напрямків бюджетного фінансування забезпечують державні та місцеві органи виконавчої влади, а також розпорядники коштів відповідних бюджетів.

Органи казначейства забезпечують реалізацію тих рішень, які прийняли органи виконавчої влади у процесі виконання державного та місцевих бюджетів, і таким чином, узгоджують інтереси місцевих органів влади із загальнодержавними інтересами, що відповідає принципу єдності бюджетної системи. Разом з тим, не слід ототожнювати діяльність органів казначейства з чисто технічними функціями щодо проведення операцій з бюджетними коштами. З входженням Казначейства в систему електронних платежів НБУ, використанням восьмої моделі обслуговування єдиного казначейського рахунку органи казначейства займають все більш активну участь у процесі виконання бюджетів. В особі органів казначейства держава бере на себе зобов'язання щодо забезпечення касового виконання бюджетів, що являється додатковою гарантією забезпечення прав і інтересів населення через підвищення якості виконання бюджетів, забезпечення максимальної прозорості руху бюджетних коштів, і в кінцевому рахунку, посилення контролю за виконанням органами державної та місцевої влади своїх фінансових зобов'язань.

В Україні в різні історичні етапи її розвитку функціонували всі вищенаведені системи касового виконання бюджетів. Вони постійно вдосконалювались, змінюючи одна одну, забезпечуючи, таким чином, оперативне отримання інформації про надходження та використання бюджетних коштів, ефективне управління грошовими потоками держави.

Як уже зазначалося, до створення СРСР в Україні мала місце казначейська система касового виконання бюджету, при якій усі касові операції щодо виконання бюджету забезпечувались Департаментом державного казначейства. З утворенням Державного банку СРСР до середини 1993 р. (щодо виконання видаткової частини бюджету) та 1998 р. (з виконання дохідної частини бюджету) діяла банківська система касового виконання бюджету.

Банківська система касового виконання бюджету, що перейшла у спадок від СРСР, відповідала основним вимогам соціалістичної економіки, котра централізовано планувалася і директивно управлялася. її функціонування забезпечувалось взаємодією установ Державного банку, які вирішували широкий спектр питань: прийом та зарахування надходжень на відповідні рахунки, проведення операцій щодо здійснення видатків, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання та подання звітів про стан виконання бюджетів та інші операції, пов'язані з касовим виконанням бюджету.

Тогочасна практика касового виконання бюджетів здійснювалась за такою схемою: виконання місцевих бюджетів здійснювалось у межах доходів, що реально надходили до цих бюджетів; виконання державного бюджету ґрунтувалось на принципі авансування видатків на кредитній основі. Доходи, які надходили до державного бюджету, акумулювались на рахунках, відкритих в установах банків. Організаціям і установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі доручень Міністерства фінансів оплачували їхні видатки. Наприкінці року дохідні та видаткові бюджетні рахунки, відкриті в комерційних банках, закривалися. Національний банк підводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої у процесі фінансування бюджетних видатків. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів Національному банку України.

Слід зазначити, що практика касового виконання державного бюджету банками була розрахована на систему єдності банків і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні на початку 90-х років. Законом України "Про банки і банківську діяльність" від 20.03.1991 р. № 872-ХІІ на банківську систему покладались лише функції здійснення касових операцій з виконання державного бюджету. Ведення обліку касового виконання бюджету, контроль за його виконанням, управління бюджетними коштами повинно було забезпечуватись фінансовою системою.

Національний банк у цей час зосередив увагу на питаннях організації грошово-кредитного обігу, значно послабивши свою діяльність у бюджетній сфері. Зміни у 1993 році функцій Національного банку України, закріплення його самостійності від Уряду ускладнили процес касового виконання державного бюджету через банківську систему, призвели до некерованості бюджетним процесом, розпорошення бюджетних коштів на рахунках, відкритих в установах комерційних банків.

У Національному та комерційних банках розпорядники бюджетних коштів відкривали по декілька поточних рахунків для проведення операцій з бюджетними та позабюджетними коштами. На рахунках бюджетних установ в установах банків зберігались значні залишки бюджетних коштів, завдяки чому фінансово збагачувались комерційні банки. Разом з тим, ці кошти знецінювались внаслідок інфляційних процесів в економіці, здебільшого використовувались не за цільовим призначенням. Розпорошеність бюджетних коштів у численних банківських установах, наявність великої кількості рахунків не давала змоги застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням бюджетних коштів. За таких умов важко було від-слідкувати рух коштів по рахунках, цільове витрачання коштів.

Таким чином, бюджетні кошти зосередились у недержавних банківських установах, для яких виконання бюджету не було пріоритетним напрямком діяльності. Разом з тим, відповідно до чинного законодавства комерційні банки отримали економічну самостійність щодо розпорядження як банківським капіталом, так і залученими коштами. Державні кошти стали кредитним ресурсом для банківських установ. Як наслідок, почали виникати постійні затримки у зарахуванні податків і зборів на бюджетні рахунки, у проведенні бюджетних розрахунків. Банківські установи не були зацікавлені у контролі за своєчасним зарахуванням доходів на рахунки відповідного бюджету і не забезпечували належного і дієвого контролю за використанням коштів. Це призвело до послаблення обліку бюджетних коштів, усунення комерційних банків від контролю за їх використанням.

Недосконалість системи виконання державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи. Через відсутність коштів на рахунках підприємств і організацій, приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, безпідставного затримання перерахування банками доходів бюджету державний бюджет недотримував належні йому кошти.

Суттєвим недоліком діючої до створення казначейства системи акумуляції та обліку доходів державного бюджету була неоперативність. Це проявлялось у тому, що між датою зарахування сум податків і платежів на дохідні рахунки у комерційних банках і наданням інформації про їх поступлення та реальним їх зарахуванням на рахунки Міністерства фінансів у Національному банку проходило від двох до чотирьох робочих днів. Звітність про надходження доходів поступала лише в кінці місяця, наступного за звітним. Така система обліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформацію про обсяг доходів. Це, в свою чергу, негативно позначалося на точності короткострокових прогнозів про надходження податків та платежів, встановленні реальних лімітів видатків з державного бюджету, а отже на своєчасності фінансування загальнодержавних потреб.

Залишалось неврегульованим також питання виконання видаткової частини державного бюджету. Діюча система допускала фіксування грошових коштів в облікових регістрах лише на стадії платежу, коли можливість маневрування державними фінансовими ресурсами практично втрачено. Кошти на здійснення запланованих витрат виділялись незалежно від їх фактичної мобілізації у бюджеті. Кошти, що надходили на рахунок доходів, спочатку щоденно перерозподілялися між міністерствами та відомствами, а вже потім перераховувалися конкретним установам і організаціям. Це не дозволяло оперативно отримувати інформацію про видатки та перераховувати кошти за призначенням, а, отже, ефективно контролювати рух бюджетних коштів.

Звітність про касове виконання державного бюджету в багатьох випадках не відповідала одній з основних вимог, що висувається до бухгалтерських регістрів, -достовірності. Звіти, які подавали міністерства та відомства, через громіздкість підвідомчих їм структур, різницю в підходах до планування видатків, відсутність попереднього та поточного контролю за витрачанням бюджетних та позабюджетних коштів не давали можливості визначити дійсні потреби і суму заборгованості за тією чи іншою статтею бюджету. До того ж банківська звітність не враховувала операцій із взаємозаліків, бартеру, вексельного обігу. Відсутність оперативної інформації про касові видатки та перерахування коштів за призначенням, а також за фінансовими операціями бюджетних установ не могла дати позитивні результати в управлінні державними фінансовими ресурсами.

За цих умов Міністерство фінансів втратило можливість контролювати рух бюджетних коштів, і, відповідно, зросли обсяги їх нецільового використання. Контроль зі сторони держави за виконанням бюджету та управлінням наявними коштами практично не здійснювався. Крім того, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання бюджету фінансовими органами місцевих адміністрацій.

Банківська система касового виконання бюджетів, яка успішно функціонувала в умовах централізованої планової економіки, не здатна була адаптуватись до нових умов. Використання такої системи за умов здійснення ринкових реформ не відповідало вимогам і потребам ринкової економіки, стало гальмом на шляху ринкових перетворень. За умови гострої нестачі бюджетних коштів така організація виконання бюджетів не дозволяла маневрувати фінансовими ресурсами з метою найбільш раціонального їх використання.

Для посилення контролю за цільовим використанням бюджетних коштів з 1 липня 1993 р. було запроваджено єдину схему касового виконання бюджету. Відповідно до Указу Президента від 18 червня 1993 р. № 219/93 "Про порядок виконання Державного бюджету України" фінансування видатків здійснювалось у межах доходів, які реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком Міністерству фінансів.

Усі кошти державного бюджету, які надходили від установ комерційних банків, почали акумулюватися на централізованому рахунку Міністерства фінансів № 100 "Кошти Державного бюджету України", відкритому у Національному банку. Аналогічні рахунки відкривалися також в установах комерційних банків на ім'я місцевих фінансових органів. Суми доходів, які надходили на ці рахунки, комерційні банки щодня перераховували відповідним обласним управлінням Національного банку на транзитний балансовий рахунок № 100, звідки кошти зараховувались на централізований рахунок, відкритий в НБУ на ім'я Міністерства фінансів.

Закумульовані на рахунку № 100 "Кошти Державного бюджету України" суми доходів перераховувались на рахунок № 124 "Видатки Державного бюджету України", відкритий на ім'я Міністерства фінансів у Національному банку України. З цього рахунку здійснювалось фінансування видатків з державного бюджету у межах асигнувань, передбачених у бюджеті головним розпорядникам коштів, і залишку коштів на рахунку.

Перерахування коштів державного бюджету здійснювалось Міністерством фінансів на рахунки головних розпорядників коштів за платіжними дорученнями, складеними ними на підставі поквартального розподілу асигнувань і звітних даних про їх використання. Розпорядники коштів вищого рівня розподіляли бюджетні кошти своїм підвідомчим структурам у дводенний термін.

Таким чином, забезпечувалось розмежування функцій між банківською та фінансовою системами, а, отже, мала місце змішана система касового виконання бюджету за видатками.

За такої системи касового виконання бюджету, коли кошти концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів, проходячи довгий шлях по вертикалі, і здійснювали зворотний шлях надходження коштів на рахунки їхніх розпорядників, значно знижувалась оперативність в управлінні бюджетними коштами.

Крім цього, у зв'язку з відмовою від прямого фінансування дефіциту бюджету за рахунок власних ресурсів Національного банку України, виникла потреба у запровадженні нових функцій, які раніше не виконувались ні банківською, ні фінансовою системами. Це, передусім, короткострокове прогнозування доходів державного бюджету та оперативно-касове планування його видатків (у розрізі головних розпорядників коштів і територій).

Для оперативного маневрування обмеженими фінансовими ресурсами держави, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби потрібно було створити нову фінансову структуру з відлагодженим механізмом виконання бюджетів. Тому 27 квітня 1995 р. Указом Президента України за № 335/95 створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Відповідно до Указу Президента та постанови Уряду Державне казначейство України повинно було виконувати весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів, та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати використання державних коштів, сконцентрувати їх на найважливіших напрямках соціального та економічного розвитку суспільства.

З переходом на казначейську систему касового виконання бюджетів стало можливим контролювати весь цикл обороту бюджетних коштів від їх надходження, розподілу, використання і до складання звітності, значно підвищити фінансову дисципліну всіх учасників бюджетного процесу, забезпечити контроль за дотриманням норм бюджетного законодавства.

Як дієвий інструмент державної та регіональної фінансової політики казначейська система касового виконання бюджетів сприяє реалізації повною мірою норм Бюджетного кодексу та закону про державний бюджет щодо застосування єдиних підходів і вимог до виконання бюджетів та складання звітності. Це, в свою чергу, дозволило створити прозору й доступну для органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування базу даних про виконання бюджетів, що діє у режимі реального часу і дає змогу приймати виважені управлінські рішення.

Створення казначейства припало на той період розбудови Української держави, коли старі методи фінансового управління вже втратили свою ефективність, а нові методи не спиралися на відповідні організаційні структури. Зміни, які вносились з утворенням казначейства в систему виконання бюджету, дозволили вирішити головне завдання - ліквідувати практику безконтрольного кредитування Національним банком усіх бюджетних витрат, включаючи дефіцит бюджету.

З утворенням Державного казначейства відбувся перерозподіл функціональних повноважень щодо касового виконання бюджетів між головними учасниками бюджетного процесу: органами казначейства, банківськими установами і фінансовими органами з подальшим їх зосередженням у казначейській системі. Ще деякий час мала місце змішана система касового виконання бюджету за доходами та видатками. І лише з входженням Державного казначейства в систему електронних платежів Національного банку починає повнофункціонально працювати казначейська система касового виконання бюджету.

Застосування механізму казначейської системи касового виконання бюджетів суттєво відрізняється від банківської. За банківської системи виконання бюджетів бюджетні кошти зосереджувались на рахунках установ, відкритих у комерційних банках. Функціонування Казначейства дозволяє сконцентрувати обидва потоки коштів, які виникають у процесі виконання бюджету - дохідний і видатковий, в одній фінансовій структурі. Надходження податків, зборів (обов'язкових платежів) на рахунки, відкриті в органах казначейства, створює стійку базу для оперативного перерахування коштів на центральний рівень для подальшого здійснення видатків бюджету.

Переведення на казначейське обслуговування державного бюджету мало без сумніву позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе, обов'язково цільове використання бюджетних коштів. Це, в свою чергу, дало можливість:

  • - збільшити дохідну базу бюджетів за рахунок удосконалення методики справляння податків та механізму їх зарахування;
  • - сконцентрувати в системі казначейства і в його обліку бюджетні ресурси та кошти державних цільових фондів;
  • - ефективно їх перерозподіляти для реалізації соціальної політики і забезпечення своєчасного і повного фінансування бюджетів;
  • - здійснювати державний контроль й оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави;
  • - створювати можливість нагромадження ресурсів для реалізації державних програм і зобов'язань;
  • - підвищити прозорість бюджетного процесу та ефективність використання бюджетних коштів шляхом створення дієвих механізмів.

Порівняльний аналіз механізму проходження бюджетних коштів і порядку обробки, узагальнення та надання інформації про надходження коштів до державного бюджету, а також процесу доведення бюджетних асигнувань до розпорядників при різних системах касового виконання бюджетів підтверджує, що при казначейській системі касового виконання бюджетів зменшується кількість проміжних ланок, які забезпечують проходження бюджетних коштів, що в свою чергу створює сприятливі умови для оперативного управління ними, посилення контролю за їх цільовим спрямуванням (рис. 6.2; 6.3).

Системи касового виконання державного бюджету за доходами

Рис. 6.2. Системи касового виконання державного бюджету за доходами

Системи касового виконання державного бюджету за видатками

Рис. 6.3. Системи касового виконання державного бюджету за видатками

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші