Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
 
Головна arrow Право arrow Адміністративне право України
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Адміністративно-процесуальне та адміністративно-процедурне право

Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація. адміністративні послуги. Адміністративні процедури

Сьогодні в адміністративно-правовій науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна умовно виділити принаймні кілька основних підходи до його визначення. Перший підхід (його ще називають "юрисдикційним") передбачає так зване "вузьке розуміння адміністративного процесу", згідно з яким адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу і, насамперед, адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес - це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу, так званого "управлінського" (його ще називають "широким розумінням адміністративного процесу"), адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-визначених справ у сфері виконавчої діяльності органів державної влади, а у передбачених законодавством випадках - й іншими, уповноваженими на те органами, іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес - це вся сукупність адміністративних проваджень. Такий підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовну діяльність адміністративних органів. Щодо органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування варто застосовувати термін "публічна адміністрація", а отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом визначення адміністративного процесу в широкому розумінні поширилося і на діяльність адміністративних судів з вирішення адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча це твердження є полемічним, ряд вчених-адміністративістів, які поділяють "широке розуміння адміністративного процесу", пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати "судочинським", який походить від розуміння адміністративного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у цьому випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. В межах цього підходу також існують різні точки зору, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовна діяльність адміністративних органів), або стверджується, що адміністративний процес - це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі має не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя в адміністративних справах відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, яке закріплене в КАС, та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, станом на теперішній час розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу України, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та надання адміністративних послуг).

У новітній науковій адміністративно-правовій літературі пропонуються й інші підходи до розуміння адміністративного процесу, в т.ч. й дещо ускладнені. Так, наприклад, В. Тимошук пропонує систематизований варіант існуючих в сучасній адміністративно-правовій науці поглядів щодо адміністративного процесу, а саме як деліктного та юрисдикційно-деліктного, юрисдикцій його, судочинського, адміністративно-юстиційного, управлінського, позитивно-управлінського та адміністративного процесу у широкому розумінні.

Разом із тим слід зазначити, що визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно невирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу. На сучасному етапі "вузьке розуміння" адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишаються "широке розуміння" та "судочинський" підхід.

У новітній адміністративно-правовій науковій та публіцистичній літературі адміністративний процес пропонується розглядати як врегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів, спрямовану на розгляд та вирішення адміністративних справ (С. Стеценко). Адміністративний процес є сукупністю 3 складових:

  • а) адміністративно-судового процесу (розгляд публічно-правових спорів в адміністративних судах);
  • б) адміністративно-управлінського процесу, або адміністративно-процедурного (виконавчо-розпорядча діяльність суб'єктів публічної адміністрації);
  • в) адміністративно-юрисдикційного процесу (розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу).

У будь-якому випадку слід розрізняти поняття адміністративного процесу (це завжди діяльність) та адміністративно-процесуального права (це правові норми, які таку діяльність регулюють). Теоретики адміністративного права не мають єдиної точки зору щодо змісту зазначених понять. Зокрема, терміни "процес" та "процесуальне право" використовуються в деяких наукових працях як взаємозамінні та ідентичні значення (С. Махіна, І. Панова). Існує точка зору, що перше з цих понять охоплює групи процесуальних правовідносин, які є підгалуззю (інститутом) адміністративного права, друге охоплює систему правовідносин, які ототожнюються з адміністративною юстицією (М. Тишенко, Ю. Тихомиров).

Іншою є точка зору, що адміністративний процес за природою правовідносин взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості (В. Перепелюк).

Якщо адміністративно-процесуальне право - це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосуванням норм відповідних матеріальних галузей права, то адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-визначених справ.

Уточнюються положення і щодо співвідношення адміністративного процесу та адміністративної процедури у вітчизняній адміністративно-правовій науці. Виокремлюється розгляд:

  • а) адміністративної процедури як складової адміністративного процесу;
  • б) адміністративної процедури та адміністративного процесу як самостійних правових явищ, складових адміністративного права;
  • в) різних процесуальних правових явиш.

Р. Мельник, В. Бевзенко, А. Комзюк вважають, що:

  • а) адміністративний процес і адміністративна процедура є зовнішнім вираженням здійснення органами адміністративної влади своїх владних повноважень;
  • б) вони є вираженням діяльності органів різних гілок влади: адміністративний процес пов'язаний із захистом прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб виключно у судовому порядку, адміністративна процедура - це порядок реалізації суб'єктами публічної адміністрації наданих їм повноважень;
  • в) суб'єктами адміністративно-процедурних відносин можуть бути лише суб'єкти публічної адміністрації або зазначені суб'єкти і приватні особи, в адміністративному процесі одним суб'єктом є адміністративний суд;
  • г) адміністративний процес набув ознак підгалузі (а інколи висловлюються і пропозиції щодо галузі), адміністративна процедура - інститут адміністративного права;
  • д) основною метою і адміністративного процесу, і адміністративної процедури є сприяння здійсненню фізичними та юридичними особами своїх суб'єктивних публічних прав та законних інтересів;
  • е) остаточним рішенням адміністративно-процесуального характеру є постанова або ухвала, а адміністративно-процедурного характеру -- адміністративний акт;
  • ж) адміністративний процес регламентовано КАС, адміністративні процедури - численними нормативно-правовими актами різної юридичної сили;
  • з) адміністративний процес має конфліктну передумову, адміністративна процедура може мати і конфліктну, і неконфліктну передумови.

Зазначене співвідношення формулюється вченими-адміністративістами із урахуванням ототожнення адміністративного процесу із адміністративним судочинством.

У більшості наявних джерел зосереджується увага на співвідношенні адміністративного провадження та адміністративної процедури як частини і цілого (в структурі адміністративної процедури виділяють окремі види адміністративних проваджень), як динаміки і статики, як розгляду справи і моделі такого розгляду (див. праці Е. Демського, О. Кузьменко, Т. Гуржія та інших).

Ознаки адміністративного процесу:

  • 1) адміністративний процес пов'язаний із публічним адмініструванням, його правовими формами;
  • 2) пов'язаний з матеріальними нормами адміністративного права;
  • 3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з 2 частин: по-перше, діяльності суб'єктів публічної адміністрації щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.

Адміністративний процес базується на таких принципах, як: верховенство права, законність, охорона інтересів особи і держави; рівність сторін; національна мова; самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень; оперативність та доступність; гласність та відкритість, офіційність (публічність), повнота, об'єктивність та неупередженість, етичність у відносинах, економність, підконтрольність та відповідальність посадових осіб. Окрім того, під час здійснення адміністративно-процесуальної діяльності публічної адміністрації повинні знаходити своє втілення правова презумпція невинуватості та презумпція правомірності дій та вимог осіб, що звертаються до суб'єктів публічної адміністрації (її ще називають презумпцією правомірності правової позиції громадянина).

Адміністративний процес має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність з вирішення певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які, в свою чергу, поділяються на етапи, які наповнені діями. Виділяють наступні стадії адміністративно-процесуальної діяльності:

  • 1) стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи);
  • 2) стадія прийняття рішення в справі;
  • 3) стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія).

Наведений перелік стадій запропонований Д. Бахрахом. Існують й інші погляди щодо цього питання. Так, М. Тищенко додає до цих стадій ще стадію оскарження або опротестування рішення у справі, яка має факультативний (необов'язковий) характер. Можна навести і такий варіант переліку стадій здійснення адміністративних проваджень, запропонований проектом Адміністративно-процедурного кодексу:

  • 1) початок адміністративного провадження;
  • 2) підготовка адміністративної справи до розгляду;
  • 3) розгляд адміністративної справи;
  • 4) прийняття адміністративного акта;
  • 5) звернення адміністративного акта до виконання.

У практиці застосування адміністративно-процесуального законодавства необхідно розмежовувати поняття "процес", "провадження", "окреме провадження", "стадія".

Науковцями сформульовані різні визначення понять "провадження" та "адміністративне провадження". Так, на думку О. Кузьменко, провадження можна визначити як якісно однорідну групу процесуально-процедурних дій з владної реалізації певних відокремлених матеріально-правових норм. Такі дії об'єднуються єдністю кінцевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо правозастосування, підвищення ефективності правового регулювання.

Ієрархічно систему адміністративного процесу у загальному вигляді можна відобразити так: "адміністративний процес" - "адміністративне провадження" - "провадження з розгляду конкретної адміністративної справи".

Таким чином, адміністративне провадження - це складова адміністративного процесу, яка об'єднує послідовно здійснювані уповноваженим суб'єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з ряду окремих операцій.

Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про притаманні для них 4 ознаки.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративне правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Різняться вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і є моментом реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні операції, що змінюють одна одну послідовно, прийнято називати стадіями адміністративного провадження. Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями. Етапи адміністративного провадження - це сукупність послідовних процесуальних дій, об'єднаних єдиною метою на певному відрізку конкретного адміністративного провадження. Дія адміністративного провадження - це найменший структурний елемент адміністративного процесу.

В науці адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є: провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження за зверненнями громадян; дисциплінарне провадження; реєстраційне та дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження з розробки та прийняття нормативно-правових актів; провадження з розробки індивідуальних актів управління; провадження із застосування заходів примусу; провадження із земельних, податкових, пенсійних та інших питань; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері публічного адміністрування); атестаційні провадження; провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород тощо.

Існують різні варіанти класифікації адміністративного процесу, які здійснюються шляхом поділу на певні групи проваджень на підставі визначеного критерію. Так, у правовій літературі пропонують розрізняти:

  • а) адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний процеси (В. Колпаков);
  • б) адміністративно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний процеси (Ю. Козлов, Л. Попов, І. Голосніченко);
  • в) адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний процеси (П. Кононов);
  • г) адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний процеси (М. Тищенко) тощо.

Окрім того, всі провадження класифікують на:

  • а) юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко; він же виділяє установчі, правотворчі, правоохоронні та правонаділяючі провадження);
  • б) конфліктні та неконфліктні (О. Кузьменко);
  • в) втручальні та заявні (залежно від ініціатора відповідного провадження, при цьому роль і значення зазначеної класифікації останнім часом істотно зросли) (В. Тимощук).

Існують й інші класифікації. Тривалий час домінуючою була і залишається класифікація на:

1) Юрисдикційні провадження - це провадження, для яких притаманним є наявність наступних ознак: 1) наявність спору; 2) належне процесуальне оформлення; 3) змагальність сторін у провадженні; 4) обов'язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акта; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень слід віднести:

провадження у справах про адміністративні правопорушення;

  • - дисциплінарне провадження;
  • - провадження за скаргами осіб. Останнім часом в юридичній літературі висловлюються пропозиції щодо віднесення до юрисдикційних проваджень (щоправда, з певними застереженнями) виконавчого провадження.
  • 2) Неюрисдикційні провадження - це провадження, для яких наявність ознак юрисдикцій ного характеру не притаманна. До неюрисдикційних проваджень слід віднести:

провадження з опрацювання та прийняття нормативних

актів;

  • - провадження з прийняття адміністративних актів;
  • - провадження за заявами та пропозиціями громадян;
  • - провадження із застосування адміністративно-запобіжних заходів;
  • - провадження із застосування заходів адміністративного припинення;
  • - реєстраційне провадження;
  • - дозвільне провадження;
  • - установче провадження;
  • - провадження з реалізації контрольно-наглядових повноважень;
  • - виконавче провадження;
  • - атестаційне провадження;
  • - провадження з приватизації державного майна;
  • - провадження із земельних, екологічних, фінансових, бюджетних та податкових справ;
  • - діловодство тощо.

Останнім часом поширення набула класифікація адміністративних проваджень залежно від ініціатора на:

  • а) заявні (за ініціативою приватних осіб);
  • б) втручальні (за ініціативою суб'єктів публічної адміністрації).

На сучасному етапі назріла необхідність, і це активно обговорюється, у вдосконаленні законодавчої бази щодо регулювання питань порядку здійснення проваджень. Зокрема, це стосується провадження за зверненнями громадян, реєстраційного та дозвільного проваджень тощо. Серед відповідних пропозицій - проект Адміністративно-процедурного кодексу України, центральною категорією якого стають адміністративні послуги, які в юридичній літературі називають публічними або управлінськими, передбачені ще Концепцією реформування адміністративного права України.

Адміністративні послуги - це діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації. В загальному аспекті адміністративна послуга - це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за такою послугою, як, наприклад, за отриманням паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку отримання певної ліцензії чи дозволу. На підставі аналізу чинного законодавства вчені-правники І. Коліушко та В. Тимощук виділяють наступні групи управлінських послуг за їх предметом:

  • - видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності, на проведення мітингів, на розміщення реклами, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, атестація підприємств, робочих місць, сертифікація товарів, робіт та послуг тощо);
  • - реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів), в тому числі легалізація об'єднань громадян;
  • - легалізація актів (консульська легалізація), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
  • - соціальні управлінські послуги (призначення субсидій, пенсій тощо).

Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. В. Тимощук вважає, що за критерієм оплатності адміністративні послуги можна поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є, насамперед, ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна назвати рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади України); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі "змішаним" регулюванням (коли здійснюються одночасно і централізоване, і локальне регулювання).

Наступним критерієм класифікації послуг є зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Це, зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо.

За галузями законодавства, точніше за предметом (характером) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів, адміністративні послуги також можна класифікувати. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно-комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. Адміністративні послуги у більшості своїй розглядаються як різновид заявної адміністративної процедури.

Одним з ключових елементів понятійного апарату теорії адміністративно-процесуального права є поняття адміністративної процедури. Як зазначає О. Кузьменко, етимологія слова "процедура" бере свій початок у латинській мові від слова "procedo" (рухаюсь), в українській та російській мовах відповідний термін з'явився шляхом запозичення його французькомовної трансформації - "procedure", яка має аналогічне значення. "Процес" (від лат. processus - рух, просування) у загальноприйнятому сенсі розуміється як: "послідовна зміна явищ, станів у розвитку будь-чого"; "сукупність послідовних дій для досягнення певного результату"; "сукупність подій, станів, змін, яка має певну цілісність і спрямованість"; "хід, розвиток певного явища, послідовна зміна станів у розвитку чого-небудь".

У процедурі відсутня головна ознака процесу - подовженість у часовому вимірі. Якщо явище процесу - це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура становить ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою.

На думку О. Кузьменко, і її варто підтримати, на відміну від процесу, у процедурі неможливо віднайти умови, що забезпечують трансформацію вихідного пункту у наслідок. Врешті-решт, процедура не є рухом або діяльністю. Вона становить лише процесуальні етапи. Точніше кажучи, процедура - це розташовані в часовому проміжку віхи, від яких і до яких здійснюється розвиток явища, його прогрес або регрес. Тому під юридичною процедурою розуміється регламентований юридичними нормами порядок здійснення нормативно-правового регулювання суспільних відносин (правотворчості) та право-реалізації. Адміністративна процедура становить встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб'єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-визначених адміністративних справ.

Розмаїття адміністративних процедур передбачає можливість їх класифікації:

  • а) за формою діяльності суб'єктів публічної адміністрації:
    • - процедура прийняття нормативного акту адміністрування;
    • - процедура прийняття індивідуального адміністративного акту;
    • - процедура укладення адміністративного договору;
    • - процедура вчинення організаційної дії адміністрації;
    • - процедура вчинення технічної дії адміністрації;
  • б) за спрямованістю та суб'єктами:
    • - внутрішньо-адміністративні;
    • - зовнішні;
  • в) залежно від суб'єкта, з ініціативи якого розпочинаються:
    • - заявні;
    • - втручальні;
  • г) залежно від наявності спору:
    • - спірні (позовні);
    • - безспірні (непозовні).
 
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 

Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші