Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Фінанси arrow Місцеві фінанси
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Фінанси підприємств комунального господарства

  • 9.1. Комунальна власність: особливості, проблеми та пріоритети реалізації управлінських рішень
  • 9.2. Інститут комунальної власності в системі місцевих фінансів
  • 9.3. Фінансове забезпечення підприємств комунальної власності
  • 9.4. Застосування реінжинірингу під час розроблення санаційної стратеги підприємств комунального господарства

Якщо ви думаєте, що про вас усі забули, спробуйте пропустити кілька платежів за комунальні послуги.

Комунальна власність: Особливості, проблеми та пріоритети реалізації управлінських рішень

Забезпечення сталого економічного розвитку будь-якої країни базується на органічному поєднанні загальнодержавного і регіонального розвитку. У реаліях XXI століття регіональний розвиток починає суттєво впливати та визначати темпи національного розвитку.

Особливо роль регіонів посилилась, коли економічні можливості регіонів почали відігравати домінантну роль в окремих галузях економіки, зокрема у сфері туризму, розваг, рекреаційних послуг.

Загалом, сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується браком належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень органів місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад і регіонів.

Місцева влада з року в рік змушена працювати в умовах обмеження власних фінансових ресурсів і глибокої залежності від державного бюджету. Місцеве самоврядування й далі приречене на стагнацію і залишається формальною декларацією, що аж ніяк не відповідає європейським цінностям, проголошеним Європейською хартією місцевого самоврядування[1].

За таких умов держава мусить втручатися, регулювати, збалансовувати місцеві бюджети, а кожний регіон повинен шукати свої індивідуальні шляхи поповнення місцевих бюджетів залежно від специфічних особливостей в історико-краєзнавчому плані, природоресурсному, майновому і трудовому потенціалі, економіко-географічному положенні.

Незначний перелік місцевих податків та зборів, які є складовою фінансових ресурсів місцевих органів влади, не забезпечує фінансової незалежності місцевих органів влади, що зумовлює потребу на такі фінансові ресурси, на які може впливати місцева влада. До них можна віднести ті, що формуються в процесі розпорядження майном, яке перебуває у комунальній власності й становить майнову основу місцевого самоврядування.

Однак якщо правовому режиму майна державної і приватної форм власності приділяється достатньо уваги з боку законодавця, науковців та практиків, то щодо правових питань реалізації права комунальної власності маємо зовсім іншу ситуацію. Як відомо, комунальна власність – це публічна форма власності, яка належить територіальним громадам та їхнім об'єднанням. Проте конституційний інститут комунальної власності не дістав належного й достатнього законодавчого регулювання; судового захисту; застосування у практиці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Тому, незважаючи на закріплення низкою законодавчих та нормативно- правових актів певних прав і обов'язків органів місцевого самоврядування, у процесі реалізації ними права власника майна мають місце такі недоліки:

  • • статус регіонального самоврядування (на рівні областей і районів), окрім задекларованого "представлення спільних інтересів територіальних громад", залишився за межами конституційно-правового регулювання;
  • • відсутність чіткого юридичного, організаційного механізму управління комунальною власністю;
  • • не визначено чітких меж делегування виконавчому комітету повноважень ради (крім питань, які належать до виключної компетенції ради) з управління майном, що належить до комунальної власності;
  • • відсутність єдиного реєстру об'єктів комунальної власності;
  • • відсутність механізму залучення інвестицій.

Досліджувана форма публічної власності з'являється на українських землях наприкінці XIX століття у період їх входження до складу двох імперій – Австро-Угорської та Російської. Існування особливої комунальної власності територіальних громад підтверджували й акти Української Центральної Ради та інших вищих органів державної влади періоду національно-визвольної боротьби 1917-1921 pp.

З перемогою радянської влади на більшій території України (1920-1921) комунальна власність, як і місцеве самоврядування, були скасовані, а сама власність передана у власність радянської держави.

У пострадянський період термін "комунальна власність" уперше з'явився в Законі України "Про власність", ухваленому Верховною Радою України 26 березня 1991 року. Відповідно до статті 31 цього закону в Україні поряд із загальнодержавною власністю з'явилась і державна комунальна власність як власність окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Фактично назва "державна комунальна власність" відображала нерозмежованість об'єктів державної і власне комунальної власності, яка збереглася певною мірою й донині[2].

Суб'єктами права державної комунальної власності було визначено адміністративно-територіальні одиниці, в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів. Закон не визначив вичерпного переліку об'єктів права державної комунальної власності, а тільки зазначав, що таким може бути, крім переліченого у законі, й інше майно, необхідне для забезпечення економічного та соціального розвитку відповідної території.

На виконання Закону "Про власність" Кабінет Міністрів України 5 листопада 1991 року ухвалив Постанову "Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)"[3].

Майно, яке перебувало на той час у загальнодержавній власності, передавалось у державну комунальну власність. Однак воно передавалось областям, а вже області (в особі виконавчих комітетів обласних рад народних депутатів), відповідно до п. З цієї постанови, розмежовували майно між власністю областей, міст Києва та Севастополя, міст обласного підпорядкування, районів міст Києва та Севастополя за участю виконкомів нижчестоящих рад народних депутатів. Тобто безпосередньо області визначали, яке майно віднести до їхньої власності, а яке передати на нижчий рівень адміністративно-територіального поділу[4].

Така політика держави у галузі формування комунальної власності призвела до того, що низові адміністративно-територіальні одиниці – села, селища, міста були поставлені у залежність від областей і фактично відповідали традиційній (номенклатурній) моделі місцевого самоврядування, що поступово складалась.

Конституція України 1996 року уточнила форми власності в державі: вона визнала комунальну власність як самостійну і незалежну від держави форму публічної власності. Про це йдеться у статті 41 Конституції. Відтак значною мірою втратив юридичну силу Закон "Про власність". Регулювання відносин власності закріплено в Конституції України, яка визначила коло об'єктів і суб'єктів права власності (статті 13, 41, 142, 143), рівність усіх суб'єктів права власності (стаття 13), гарантії права власності й обов'язки власників (статті 13,41) та встановила, що правовий режим власності має визначатися виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92)[5].

Отже, комунальна власність не входить до складу державної, є самостійним об'єктом права власності, управління якою здійснює безпосередньо територіальна громада або створені нею органи.

Законодавчі принципи регулювання правовідносин у цій сфері закріплені, перш за все, у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", хоча органи місцевого самоврядування, як юридичні особи публічного права, користуються й усіма правами власників, що визначені ЦК України та іншими законами. Так, у законі затверджено поняття і зміст права комунальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (статті 1, 16, 60), повноваження сільських, селищних, міських рад щодо відчуження комунального майна, в тому числі шляхом приватизації (пункт 30 частини першої статті 26), повноваження виконавчих органів рад стосовно управління комунальною власністю (стаття 29) та у сфері регулювання земельних відносин (стаття 33), повноваження районних і обласних рад з управління об'єктами комунальної власності (пункти 19,20 частини першої статті 43)[6].

З огляду на зазначене, слід констатувати, що Конституція України закріпила статус комунальної власності як складного конституційно-правового інституту, реалізація якого залежить від багатьох суб'єктів конституційного права: громадян, територіальних громад, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади тощо. По суті, Конституція заклала такі основи реалізації комунальної власності, які дають змогу за допомогою конституційно-правових важелів гарантувати її належне та конституційне використання.

Проблема управління комунальною власністю полягає в тому, щоб зрозуміти сутність суб'єктно-об'єктних відносин.

Головною характеристикою власності є не річ і не відношення людей до речей, а те, ким і як привласнюється річ, як таке привласнення зачіпає інтереси інших людей. Відповідно, власність виражає відносини між людьми з приводу привласнення речей.

С. Юрій вважає, що важливо розрізняти функціональні особливості власника як власника-власника, власника-користувача, власника-розпорядника, особливо в тих випадках, коли ці елементи відносин власності представлені різними фундаторами[7].

Таким чином, суб'єктно-об'єктні відносини слід розглядати в площині поділу прав власності на володіння, користування й розпорядження. Володіння виступає як вихідна форма власності, а розпорядження й користування виступають як функції реалізації цілей власника. Відносини власності щодо володіння, користування та розпорядження можуть поєднуватися в руках одного суб'єкта або бути розподілені між різними суб'єктами.

Особливість управління комунальною власністю полягає в тому, що комунальна власність є власністю відповідних громад, сіл, селищ, міст, а органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону повинні здійснювати правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності.

Основними принципами володіння та користування майном територіальними громадами законодавець визначив доцільність, економність, ефективність, а також непослаблення, в результаті майнових операцій, економічних основ місцевого самоврядування.

У комунальній власності територіальних громад перебуває досить значна кількість майна. Джерела його походження є різними: створення за рахунок коштів громад, купівля, безоплатна передача з державної форми власності, дарування від фізичних або юридичних осіб тощо.

Від свого майна територіальні громади отримують доходи, наприклад, коли здають його в оренду чи продають. Водночас, вони як власники повинні нести витрати з утримання свого майна за рахунок коштів власних бюджетів.

Сучасні реалії України свідчать, що, попри володіння надзвичайно потужним трудовим потенціалом, природним, рекреаційним, туристичним потенціалом, що є основою місцевого економічного розвитку, його використання є неефективним.

Відомо, що бюджетний процес в Україні жорстко централізований, тому говорити про достатню кількість повноважень органів місцевого самоврядування у цій сфері не доводиться. Більшість територіальних громад фінансово жорстко залежать від держави, а їхні бюджети за рахунок власних доходів не покривають навіть необхідного мінімуму власних потреб громад. Недостатність власних бюджетних коштів не дає змоги громадам не тільки вкладати гроші в інфраструктуру, соціальний розвиток відповідних територій, а й часто – на належному рівні утримувати комунальне майно.

Особливо гостро стоїть ця проблема у тому разі, коли йдеться про майно, що забезпечує життєдіяльність всієї громади чи більшості її мешканців – водогони, газопроводи, об'єкти енергозабезпечення тощо. Для обслуговування такого майна потрібні не тільки кошти, а й залучення спеціалізованих організацій, що мають відповідних спеціалістів, техніку. Можна йти шляхом створення відповідних комунальних підприємств, але це доцільно для великих та середніх міст, однак не підходить для сільських, селищних чи малих міських територіальних громад – фінансово та організаційно для них створення таких підприємств є економічно невигідним.

Проте, з огляду на принципи бюджетоутворення, ідеального стану в реальному житті досягнути вдається вкрай рідко. Тому перед органами місцевого самоврядування часто постають питання про відчуження належного їм майна.

За роки приватизації (1992-2012) роздержавлено більше ніж 128 тисяч об'єктів. Починаючи з 1992 року, в Україні приватизовано 28 943 об'єкти державної форми власності та 99 828 об'єктів комунальної власності[8].

Проте відчуження такого вагомого масиву об'єктів комунальної власності не забезпечило органам місцевого самоврядування достатнього фінансового потенціалу, необхідного для реалізації повноважень.

Аби з'ясувати причини такої ситуації, слід констатувати, що рішення про відчуження об'єктів комунальної власності є результатом взаємодії таких складових: учасників суспільного вибору, правил і процедур, за якими відбувається ухвалення найважливіших рішень, об'єктів, з яких здійснюється вибір.

Для здійснення ефективного суспільного вибору в питаннях реалізації права власності в органів місцевого самоврядування в зазначений період була достатня кількість альтернатив і можливість їх порівнювати. Проте пріоритети, умови та механізми відчуження майна не визначалися програмами соціально-економічного розвитку територій. У результаті за економічними критеріями реалізовані рішення щодо відчуження об'єктів комунальної власності не були оптимальними з погляду ефективності управління ними.

Про це свідчить, зокрема, і продовження процесів відчуження комунального майна, які і сьогодні здійснюються поза схемами приватизації. Законодавець передбачив, що за відсутності спеціальних законодавчих актів, які б регулювали питання відчуження комунального майна, органам місцевого самоврядування слід використовувати за принципом аналогії законодавчі акти, що регулюють питання відчуження державного майна (не змішуючи при цьому правових інститутів приватизації та відчуження).

Закон України "Про приватизацію державного майна" регламентує приватизацію як державного майна, так і об'єктів права комунальної власності, але відчуження об'єктів державної власності, як і комунальної, може здійснюватися за іншими процедурами та в інший спосіб, ніж приватизація. Так, відповідно до пункту 18 статті 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" Кабінет Міністрів України Постановою від 06.06.2007 № 803 затвердив Порядок відчуження об'єктів державної власності, яким визначено процедури та способи відчуження об'єктів державної власності[9].

З огляду на те, що місцева влада з року в рік змушена працювати в умовах обмеження власних фінансових ресурсів і глибокої залежності від державного бюджету, а місцеве житлово-комунальне господарство перебуває у катастрофічному стані, що сприяє негативним соціальним настроям у суспільстві, органи місцевого самоврядування й далі ухвалюють рішення про відчуження комунального майна без впровадження системи планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі. Здебільшого рішення про відчуження майна та використання коштів від його продажу ухвалюють без прийняття бюджетних програм, які передбачають обґрунтованість тих управлінських рішень та визначення ефективності використання бюджетних коштів за встановленими показниками. Це свідчить про превалювання фіскальних чинників під час відчуження та управління комунальним сектором економіки.

Сучасна система фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні скоріше стимулює споживацькі настрої у витрачанні коштів, а не активну мобілізацію коштів із можливих джерел. Вона спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що володіють власною фінансовою базою), а дотаційних територіальних громад та регіонів, оскільки діє правило: чим менше коштів надходить до місцевих бюджетів за рахунок власних джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році. І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше коштів надходить до місцевих бюджетів з державного бюджету. Органи місцевого самоврядування не мають стимулів для більш ефективного розвитку інфраструктури, оскільки вигідніше залишатися реципієнтом, ніж переходити у розряд донорів[10].

Отже, цілком очевидним на сучасному етапі розвитку України та її регіонів є той факт, що система розробки концепцій, прогнозування, планування і розробка програм соціально-економічного розвитку мають стати структурно-визначальною складовою загальної системи державного регулювання, дієвим інструментом реалізації економічної політики держави. У них має бути представлений розгалужений та узгоджений комплекс перспективних заходів і стратегічних завдань, який уможливлює переведення економіки України на траєкторію економічного зростання.

Таким чином, фінансові ресурси органів місцевого самоврядування слід формувати на принципово нових підходах і методах, що визначають політику органу місцевого самоврядування щодо управління об'єктами права комунальної власності, враховуючи особливості кожного регіону.

Для накопичування необхідної інформації щодо наявності та стану використання комунального майна нагальною потребою є створення єдиного реєстру об'єктів комунальної власності. Його створення дасть можливість раціонально перерозподіляти основні фонди між підприємствами та установами у межах комунальної власності, відслідковувати процеси відчуження, пропонувати суб'єктам інших форм власності передачу комунального майна на умовах оренди, оперативніше вирішувати питання матеріально-технічного забезпечення комунальних структур. Усе це сприятиме більш раціональному і ефективному використанню наявних ресурсів і потенціалу комунального сектору господарського комплексу відповідної території.

Заходи з виконання повноважень суб'єкта комунальної власності мають бути підпорядковані стратегічному плану розвитку території, узгоджуватися з програмами соціально-економічного та культурного розвитку, здійснюватися з розрахунку результатів на довгострокову перспективу на основі належного економічного аналізу.

Система управління комунальною власністю будь-якої території має будуватись таким чином, щоб виконувати двоєдине завдання. З одного боку, забезпечити достатню матеріальну інфраструктуру місцевого самоврядування, захистити інтереси комплексного розвитку території як єдиного соціально-економічного організму, сприяти створенню соціально гарантованого життєвого рівня населення і захисту його інтересів як споживача послуг та продукції організацій і підприємств комунальної власності.

З другого – забезпечити ефективне управління майновим комунальним комплексом в умовах розвитку ринкової економіки, виходячи з повної господарської самостійності учасників ринкових відносин, необхідності сприяння підприємництву, поширення процесів приватизації та демонополізації.

Для вирішення зазначеного завдання механізм управління комунальною власністю має відповідати таким принципам:

  • • узгодження державних, територіальних інтересів з інтересами мешканців території;
  • • економічна заінтересованість в ефективній діяльності об'єктів комунальної власності;
  • • диференційований підхід до об'єктів комунальної власності з погляду вибору форм та методів управління;
  • • забезпечення організаційно-методичної єдності щодо сукупності об'єктів, які входять до комунального майнового комплексу території;
  • • дотримання комплексно-цільового підходу до організації управління та формування відповідних комплексів в організаційній структурі управління стосовно сукупності об'єктів комунальної власності, що мають тісні економічні, виробничо-технологічні та функціональні зв'язки;
  • • виключення дублювання функцій в управлінні;
  • • підвищення відповідальності керівників різних рівнів управління за ефективне функціонування комунального сектору економіки території.

При цьому до питань обігу належного їм майна органи місцевого самоврядування повинні ставитися надзвичайно відповідально й у разі відчуження майна, як правило, використовувати такі принципи:

  • • недопущення безоплатного відчуження майна (дарування) суб'єктам недержавної форми власності;
  • • застосування, як правило, конкурентного способу відчуження майна;
  • • обов'язкове проведення оцінки такого майна.

Такі принципи дають змогу, за інших рівних умов, забезпечити найбільш оптимальні умови майнових операцій для територіальної громади як власника.

Доцільно, щоб у територіальної громади був відповідний локальний акт, який би регулював питання обігу комунального майна. Однак, навіть якщо його немає, дотримання вищенаведених принципів під час операцій із відчуження майна дасть змогу найбільш доцільно, розумно та ефективно розпорядитися власністю територіальної громади.

Найбільш економічно доцільною (після володіння майном самостійно для власних потреб), безсумнівно, є передача його у тимчасове оплатне користування третім особам. При передачі майна у цей спосіб необхідно провести оцінку майна та забезпечити, як правило, конкурентність під час ухвалення відповідного рішення радою чи виконавчим комітетом.

З урахуванням специфіки майна та з огляду на потенційні доходи від його використання, затрати на його утримання та з інших економічних міркувань, у кожному конкретному разі зокрема, орган місцевого самоврядування може передати у строкове користування таким майном і на безоплатній основі з обов'язком користувача підтримувати таке майно у належному стані за власний рахунок.

У цьому разі економічною вигодою територіальної громади буде те, що майно не втрачатиме своєї економічної вартості, а сама громада залишатиметься його власником.

Таке спрямування політики сприяє збереженню активів громади і їх ефективному використанню на комерційнихзасадах приватними інвесторами. Більше того, влада отримує можливість за допомогою договірних відносин оплатного користування нерухомості впливати на вектор економічного розвитку відповідного господарства й діяльність суб'єктів господарювання зокрема. Тому цілком логічним видається висновок про те, що найкраще для органів місцевого самоврядування поступово збільшувати належну їм майнову масу з тим, щоб ставати економічно потужнішими та мати змогу за рахунок такого майна підвищувати рівень життя своїх жителів.

Висновки. Хоча Конституція України та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" зробили суттєвий крок в урегулюванні питань управління комунальною власністю, та попри те уже кілька років на порядку денному гостро стоїть питання про прийняття першого закону "Про комунальну власність та управління об'єктами комунальної власності", який з позицій уже нового покоління законодавства, заснованого на пріоритеті прав і свобод громадян, має врегулювати основні питання функціонування цієї форми власності.

  • [1] Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс]: міжнародний документ від 15.10.1985. – Режим доступу: zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994036.
  • [2] Про власність [Електронний ресурс]: Закон України від 07.02.1991 № 697-ХІІ. – Режим доступу : zakon4.rada.gov.ua/laws/show/697-12.
  • [3] Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю [Електронний ресурс]: Постанова від 05.11.1991 311 Кабінету Міністрів України. – Режим доступу: zakon1.rada.gov.ua/laws/show/311-91-%D0%BF.
  • [4] Конституція України [Електронний ресурс]: Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. – Режим доступу : zakon 1. rada.gov. ua/la ws/sho w/254% D0%BA/96- %D0%B2%D 1 %80.
  • [5] Конституція України [Електронний ресурс]: Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. – Режим доступу : zakon1.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80.
  • [6] Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон від 21.05.1997 № 280/97. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80.
  • [7] Юрій С. Еволюція власності в умовах становления ринкових структур / С. Юрій // Вісник економічної науки України. – 2008. – № 2 (14). – С. 3-6.
  • [8] Звіт про роботу Фонду державного майна України та хід виконання Державної програми приватизації у 2012 році [Електронний ресурс] / Фонд Державного майна. – К., 2013. – Режим доступу: spfu.gov.ua/spfu.admin.com.ua/Lists/SPFUReportsMFlListInstance/Attachment5/65/zvit_19032013_l.pdf.
  • [9] Порядок відчуження об'єктів державної власності [Електронний ресурс]: КМУ: Постанова від 06.06.2007 № 803. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/803-2007-%D0%BF.
  • [10] Василишин Μ. М. Міжбюджетні відносини як важлива ланка соціально-економічного розвитку регіонів / Μ. М. Василишин // Економіка АПК. – 2002. – № 9. – С. 109-114.
 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші