Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Право arrow Державне управління та виконавча влада в Україні
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Особливості аналізу оптимізації центральних органів виконавчої влади в нормативно-правових актах

Державне управління переважно реалізується через органи виконавчої гілки влади. Це зумовлене тим, що держава представляє і захищає інтереси усього населення України, а, отже, при реалізації своїх функцій їй необхідно гармонійно поєднувати принципи універсалізації та індивідуалізації. Основний тягар з досягнення цієї мети якраз і лягає на керівників органів виконавчої влади як осіб, через яких безпосередньо реалізуються функції виконавчої гілки влади й які несуть персональну відповідальність за ефективність реалізації цих самих функцій.

Історично склалося, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, за повної відсутності класичної владної тріади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами.

Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 року встановлювала особливу систему виконавчо-розпорядчих органів, які згодом трансформувалися в органи виконавчої влади в сучасному розумінні.

Зокрема, вона передбачала, що Рада Міністрів Української РСР (Уряд УРСР) є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української РСР, який об'єднує і спрямовує роботу союзно-республіканських і республіканських міністерств і державних комітетів Української РСР, інших підвідомчих їй органів.

Союзно-республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлеглі як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно-республіканському міністерству або державному комітету СРСР.

Республіканські міністерства та державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, і підлеглі Раді Міністрів УРСР.

Законом УРСР "Про Раду Міністрів УРСР" більш конкретизується поняття та призначення міністерств і державних комітетів. Зокрема, на відміну від Конституції УРСР, цим законом міністерства та державні комітети вважаються центральними органами державного управління УРСР.

Міністерства УРСР здійснюють керівництво дорученими їм галузями управління та несуть відповідальність за стан і розвиток цих галузей, за виконання державних планів і розв'язання інших завдань, що стоять перед відповідними галузями. Союзно-республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно-республіканському міністерству, а в окремих випадках – державному комітету СРСР. Республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Рада Міністрів УРСР може покладати на міністерства УРСР здійснення окремих функцій міжгалузевого управління. Міністерства УРСР очолюють міністри, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними міністерствами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

Державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління та несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери управління. Союзно-республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, а в окремих випадках – галузеве управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів Української РСР, так і відповідному союзно-республіканському державному комітету СРСР. Республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Державні комітети УРСР очолюють голови державних комітетів, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними державними комітетами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

На основі цих нормативно-правових актів можна виділити такі види існуючих на той час міністерств та інших органів цього рівня:

  • • союзно-республіканські (міністерства, державні комітети СРСР);
  • • союзно-республіканські (міністерства, державні комітети УРСР);
  • • республіканські (міністерства УРСР);
  • • республіканські (державні комітети УРСР).

Як бачимо, при побудові вертикалі виконавчо-розпорядчих органів та регламентації їх діяльності в Основному Законі чітко простежується субординація союзних і республіканських органів.

З прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 року органи державної влади сприймалися уже по-новому з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 року було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно-республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Цим змінам передував Закон УРСР "Про міністерства і державні комітети Української РСР" від 03 серпня 1990 року, прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік міністерств та державних комітетів саме Української РСР, що охоплювали увесь спектр державного управління. Крім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову.

Згідно із ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Вказівку на види органів виконавчої влади містить Конституція України. Згідно із ст. 113 вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (далі – КМУ); ст. 116 (п. 9) та ст. 117 передбачають існування центральних органів виконавчої влади (міністерств та інших органів – далі ЦОВВ); ст. 118 визначає місцеві державні адміністрації як місцеві органи виконавчої влади. Для вирішення питань їх належного функціонування необхідні відповідні наукові дослідження.

Аналіз останніх наукових досліджень проблем функціонування виконавчої влади у системі державного управління здійснений у роботах В. Б. Авер'янова ("Виконавча влада і адміністративне право"), В. Я. Маліновського ("Державне управління"), І. Д. Пастух, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменка, В. Д. Сущенко ("Курс адміністративного права України"), Л. М. Бєлкіна ("Проблеми становлення системи центральних органів виконавчої влади України") та ін.

Треба зауважити, що стрункої системи органів виконавчої влади в Конституції України не виписано. В принципі, ця особливість притаманна і конституціям інших держав. Очевидно, це пов'язано з необхідністю забезпечити гнучкість при створенні, реорганізації чи ліквідації органів виконавчої влади, адже в іншому випадку будь-яка така зміна буде вимагати змін до конституції, що далеко не завжди просто.

Згідно із п. 12 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються організація та діяльність органів виконавчої влади.

Про систему міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в Конституції України згадується виключно епізодично, а саме: Комітет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції). Зауважимо, що до відновлення дії окремих положень Конституції України від 21 лютого 2014 року Президент України утворював, реорганізовував та ліквідовував за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції), а Прем'єр-міністр України входив із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів (ст. 114 Конституції).

Разом із тим, всупереч п. 12 ст. 92 Конституції України, діяльність міністерств, інших ЦОВВ тривалий час (фактично до квітня 2011 р. – набрання чинності Законом України "Про центральні органи виконавчої влади") регулювалася Указами Президента України: № 179/96 від 12.03.1996 р. – щодо положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України та № 1572/99 від 15.12.1999 р.-щодо системи ЦОВВ. Однак у Конституції України немає жодних норм, які б дозволяли саме Президенту України встановлювати систему органів виконавчої влади та вилучали б ці повноваження від Уряду. Саме Укази № 179/96 та № 1572/99 у поза- конституційний спосіб практично формували виконавчу владу до квітня 2011 року. Згадані Укази впроваджували такі основні правила:

  • 1) за Указом № 179/96:
    • • міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України (далі міністерство) є центральним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України. Міністерство реалізує державну політику у відповідній галузі;
    • • міністерство у своїй діяльності керується Конституцією України (1978 р.), Конституційним Договором, законами України, постановами Верховної Ради України (далі – ВРУ), указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженням КМУ, а також положенням про міністерство. Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, КМУ. У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією;
    • • міністерство у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим (далі – АРК), органами місцевого самоврядування, представницькими органами, а також з відповідними органами інших держав;
    • • міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує та контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства є обов'язковими для виконання центральними га місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Нормативно- правові акти міністерства підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством. Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти;
    • • міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр (керівник), якого призначає Президент України;
    • • для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у міністерстві утворюється колегія у складі міністра (керівника), заступників міністра (керівника) за посадою, а також інших керівних працівників міністерства. Членів колегії затверджує КМУ. Рішення колегії впроваджуються наказами міністерства;
    • • міністерство є юридичною особою, має самостійний ба-

лане, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.

  • 2) за Указом № 1572/99:
    • • до системи ЦОВВ України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та ЦОВВ зі спеціальним статусом. ЦОВВ діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Керівників ЦОВВ призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників ЦОВВ на цих посадах припиняє Президент України;
    • • ЦОВВ можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Керівників територіальних органів міністерства призначає на посади та звільняє з посад у встановленому порядку міністр, іншого центрального органу виконавчої влади – керівник цього органу;
    • • для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих ЦОВВ зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби). Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України;
    • • Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного ЦОВВ. Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного ЦОВВ. Положення про урядовий орган державного управління затверджується КМУ.

Отже, наведені правила в цілому правильно наголошують на підзаконній діяльності ЦОВВ, а також на тому, що акти ЦОВВ видаються в межах повноважень відповідного органу, на основі та на виконання актів законодавства та підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України. На підставі Указу № 1572/99 іншим Указом – "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" від 15.12.1999 р. № 1573/99 – була затверджена схема організації центральних органів виконавчої влади. Таким чином, Указом № 1572/99 вперше органи виконавчої влади було організовано як систему.

Водночас, треба зауважити, що згадані Укази № 179/96 та № 1572/99 втрутилися у сферу регулювання законом (п. 12 ст. 92 Конституції України, п. З ст. 18 Конституційного Договору), вони є суперечливими між собою. Так, Указ № 179/96 розглядає всі органи виконавчої влади однаковими за своїм призначенням, у той час, як Указ № 1572/99 диференціює їх за функціональним призначенням. При цьому Указом № 1572/99 відповідні зміни в Указ № 179/96 не вносяться. Більше того, не виправляється очевидна застарілість Указу № 179/96, який містить посилання на скасований після прийняття цього Указу Конституційний Договір. Крім того, за Указом № 1572/99 керівників ЦОВВ призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, а в Указі № 179/96 застереження про подання Прем'єр-міністра відсутнє. Таким чином, обидва вказані Укази на даний момент вважаються діючими, навіть після прийняття Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09.12.2010 р. № 1085/2010 та Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", при цьому Указ № 1573/99, прийнятий у той самий день, що й Указ № 1572/99, був згаданий в Указі № 1085/2010 як такий, що скасовується, а Указ № 1572/99 – ні.

Порівнюючи Указ № 1572/99 (від 15.12.1999 р.) з Концепцією адміністративної реформи в Україні № 810/98 (від 22.07.1998 р.), можна дійти висновку, що в зазначеній Концепції пропонувалося функціонування трьох груп ЦОВВ, це:

  • • І група – центральні органи виконавчої влади: а) міністерства; б) державні комітети; в) ЦОВВ із спеціальним статусом;
  • • II група – урядові установи й організації: а) установи й організації, підпорядковані безпосередньо КМУ; б) установи й організації, підпорядковані КМУ опосередковано – через підпорядкування тому чи іншому ЦОВВ;
  • • III група – установи й організації при КМУ. Ці структури пропонується вивести за межі поняття "органи виконавчої влади", оскільки вони не є суб'єктами виконавчої влади, тобто не мають державно-владних повноважень. До складу групи установ і організацій при КМУ повинні бути віднесені: а) структури, що утворені внаслідок перетворення окремих існуючих нині органів виконавчої влади, які підвідомчі КМУ, але фактично не мають владно-розпорядчих повноважень; б) структури, що й на даний час мають статус установ і організацій при Кабінеті Міністрів.

Порівнюючи дані положення Концепції з Указом № 1572/99, бачимо, що Указ № 1572/99 не у повній мірі відповідає Концепції, хоча обидва документи приймалися одним і тим самим органом. Слід зазначити, що порівняння застосованих у документах визначень міністерств, державних комітетів, ЦОВВ із спеціальним статусом свідчить про приблизно однакове змістовне навантаження цих визначень, хоча конкретні формулювання і відрізняються. Разом із тим, в Указі № 1572/99 зовсім не згадуються ЦОВВ II та III груп, запропоновані у Концепції № 810/98 і, навпаки, в Указі № 1572/99 згадується такий самостійний орган виконавчої влади, як урядовий орган державного управління у складі ЦОВВ, хоча у Концепції № 810/98 такий самостійний орган виконавчої влади не згадується.

У структурі вищих органів влади значне навантаження щодо державного керівництва покладається на Кабінет Міністрів України. У свою чергу, співвідношення повноважень глави держави й уряду визначається тією чи іншою системою правління. В Україні з 2014 року діє парламентсько-президентська форма правління, завдяки чому усувається загроза узурпації влади Президентом, оскільки Президент не має вагомих конституційних повноважень впливу на формування уряду й надмірних повноважень у сфері виконавчої влади. За цією системою парламентська більшість (коаліція) формує Кабінет

Міністрів України, який є вищим органом виконавчої влади.

Для порівняння розподілу повноважень відповідно до Конституції України за президентсько-парламентською та парламентсько-президентською формами правління між Президентом та Кабінетом Міністрів України пропонуємо проаналізувати Схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, затверджену Указом Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09 грудня 2010 року № 1085 (зі змінами) та Постанову Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 10 вересня 2014 року № 442.

Аналіз вказаних вище нормативно-правових документів свідчить, що Указ Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09 грудня 2010 року № 1085 (зі змінами) (далі – Указ), яким затверджено Схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, був виданий та підписаний за часів президентсько-парламентської форми правління, про що свідчить посилання в абзаці 1 Указу нап. 15ч. 1 ст. 106 Конституції України, згідно якого "Президент України: утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади". Саме до цього пункту Конституції останні зміни були внесені в редакції Закону України № 742-VII від 21 лютого 2014 року та викладені таким чином: "Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності".

Таким чином, Указ Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09 грудня 2010 року № 1085 (зі змінами), яким затверджено Схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади є таким, що суперечить нормам діючої Конституції України при президентсько-парламентській формі правління щодо формування центральних органів виконавчої влади, а Постанова Кабінету Міністрів України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 10 вересня 2014 року № 442 (зі змінами) відповідає пунктам 9 та 9-1 ст. 116 Конституції України, згідно яких "Кабінет Міністрів України: спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади".

Указом № 1085/2010 (зі змінами) була введена схема (структура) організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади у якій вказувалося чотири розділи органів виконавчої влади: І – міністерства; II – центральні органи виконавчої влади; III – центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом; IV – центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України. У цій схемі група "державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України" (Розділ II) була визначена як "центральні органи виконавчої влади" (Розділ II), але потім у Розділі IV розподілена між відповідними членами КМУ, які спрямовують діяльність цих ЦОВВ. Отже, фактично введені 3 групи органів виконавчої влади згруповані у 4 розділи.

Що стосується постанови КМУ від 10 вересня 2014 року № 442, яка затвердила Схему спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, то вона подібна попередній схемі, затвердженій указом № 1085/2010, за винятком відображення трьох розділів (міністерства, центральні органи виконавчої влади та центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України безпосередньо та через відповідних членів Кабінету Міністрів України).

Таким чином, Конституція України, як і більшість конституцій країн світу, не визначає вичерпну структуру органів виконавчої влади. З одного боку, це дозволяє забезпечити гнучкість у побудові цих органів, але, з іншого – допускає вільні численні реорганізації, іноді явно невиправдані, такі, що носять непослідовний, певною мірою хаотичний характер, не спираються на доктринальні та концептуальні напрацювання, зокрема, на офіційно затверджену Концепцію адміністративної реформи в Україні. Зазначене не тільки не сприяє подоланню бюрократизму, а, навпаки, призводить до його підсилення.

Порівняння структури центральних органів виконавчої влади, яка встановлювалася у різні часи існування незалежної України з Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України № 810/98 від 22.07.1998 р., свідчить про те, що центральні органи виконавчої влади не створювалися відповідно до цієї Концепції. Безпосередньо конституційними органами виконавчої влади в України визначені: вищий орган – Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади. Центральними органами виконавчої влади на даний момент визначені: агентство, служба, інспекція зі спеціальним статусом.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші