Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Право arrow Державне управління та виконавча влада в Україні
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ІНШІ СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Поняття місцевого самоврядування, його ознаки, принципи та правова основа

Поява терміна "самоврядування" (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядовується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, над діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні. При такому підході поняття "самоврядування" можна розглядати у двох значеннях – в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

Німецькі та російські вчені-державознавці XIX ст. (зокрема Р. Гнейст) запозичили цей термін з англійської юридичної науки для позначення системи міського управління, і він прижився в законодавстві та юридичній літературі цих країн (німецькою мовою – "Selbsterwaltung", російською – "местное самоуправление"). З Росії цей термін прийшов і в Україну. В деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами "децентралізація" або "муніципальна влада" (pouvoir municipal).

Слід підкреслити, що саме явище, яке позначається терміном "місцеве самоврядування", з'являється набагато раніше XVII ст. Місцеве управління з елементами самоврядування в різних формах існувало на всіх етапах розвитку суспільства.

Становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту відбувається в період середньовіччя, коли в багатьох європейських державах формується муніципальне управління, яке закріплюється в хартіях міст та інших нормативних актах (наприклад, королівських грамотах про надання магдебурзького права), що визначали привілеї та імунітети комун (самоврядних громад).

Процес становлення сучасних форм місцевого самоврядування починається з кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряду західноєвропейських держав отримала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства по відношенню до держави.

В юридичній літературі з'являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, німецький учений Г. Єллінек сформулював його як "державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, – управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управління через посередництво самих зацікавлених осіб". Англійський учений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як "здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law)".

Поняття місцевого самоврядування активно розробляється юридичною наукою вже близько двохсот років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII – першій половині XIX ст. представниками французької та німецької юридичних шкіл.

Історично першою була науково обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у національних зборах Франції в 1790 р. та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. стосовно особливої "громадівської" влади. Ця Конституція містила статтю, присвячену громадівському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку – муніципальну.

Теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно територіальної громади "природної" адміністративно-територіальної одиниці) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом, відповідно її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономна по відношенню до державної влади публічна влада територіальної громади.

Згідно з теорією вільної громади, основними засадами організації місцевого самоврядування є:

  • • виборність органів місцевого самоврядування членами громади;
  • • розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;
  • • місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні справи природу;
  • • органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;
  • • органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

У середині XIX ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрями: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування розглядалося Штейном як територіальний колектив, який наділений статусом юридичної особи та вступає у правові відносини з державою.

У XX ст. поширення отримали теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені продовжують відстоювати громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, німецький учений З. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають, в першу чергу, "природними" корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважати та забезпечуватися державою на практиці". Більшість учених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв'язок місцевого самоврядування з державою, його зумовленість політикою центрального уряду.

У той самий час необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування носять як приватно-правовий, так і публічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Нова історія місцевого самоврядування в Україні починається лише після прийняття 07 грудня 1990 року Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", в якому місцеве самоврядування визначалося як "територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази".

З прийняттям Конституції України у 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.

21 травня 1997 року було прийнято Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації і діяльності, правового статусу та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 року в місті Страсбурзі було підписано від імені України Європейську Хартію місцевого самоврядування (ратифіковану Верховною Радою України 15 липня 1997 року, після чого вона стала частиною національного законодавства України).

Тим самим було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування та Конституції України.

Визначення співвідношення понять "місцеве самоврядування" та "місцеве управління" має важливе теоретичне та практичне значення. З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні погляди. Більшість учених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління зазвичай розглядають як управлінську діяльність в адміністративно- територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто пряме державне управління на місцях.

Поряд із цим висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму.

Перший підхід, як уявляється, більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад із функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному і місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їх природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін "управління на місцях", маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм – місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве управління).

Принципи місцевого самоврядування – це вихідні засади, відповідно до яких здійснюється організація і функціонування місцевого самоврядування в нашій державі.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (зокрема ст. 4). Ці принципи охоплюють всі аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування. За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи – загальні (основні) та спеціальні. Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, спеціальні – притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" до загальних принципів місцевого самоврядування відносить:

  • • народовладдя;
  • • законність;
  • • гласність;
  • • колегіальність;
  • • поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;
  • • виборність;
  • • правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад і їх органів у межах повноважень, визначених законом;
  • • підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
  • • державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;
  • • судовий захист прав місцевого самоврядування.

До цього переліку можна також додати загальні конституційні принципи дотримання прав і свобод людини та громадянина і самостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен із цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого – тісно взаємодіє з іншими принципами. У сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування.

У системі загальних принципів особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування – це влада підзаконна, і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов'язані точно та неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

У той самий час Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином, ці акти можуть носити нормативно-правовий характер, і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України, рішення органів місцевого самоврядування зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції (ст. 144) чи законам України.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.

З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції.

До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

  • • зміцнення засад конституційного ладу України;
  • • забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;
  • • створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення;
  • • розвиток місцевої демократії.

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування з вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Основними з них є:

  • • залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;
  • • володіння, використання та управління комунальною власністю;
  • • забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;
  • • надання соціальних послуг населенню;
  • • забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;
  • • соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;
  • • захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування.

Правову основу місцевого самоврядування в Україні становлять, перш за все, норми – принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема, територіальну організацію м ісцевого самоврядування, порядок і форми його здійснення, порядок формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад. Ці норми містяться більш як у 20 статтях Конституції України.

Поряд із Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні становлять закони України, зокрема: Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, який по суті є "базовим" законом з цих питань; "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 року; "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року та інші, окремі Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України, рішення органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах, а також Європейська Хартія місцевого самоврядування (Хартія сьогодні є основним міжнародно- правовим документом, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, які є обов'язковими для держав-членів Ради Європи).

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші