Навігація
Головна
ПОСЛУГИ
Авторизація/Реєстрація
Реклама на сайті
 
Головна arrow Історія arrow Історія України
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >

Демократичні перетворення та формування і розвиток громадянського суспільства.

З 1990 р. в Україні почався новий етап демократизації і розмежування політичних сил. У цей період почали утворюватися нові політичні партії та громадсько-політичні організації. У квітні 1990 р. на базі Української Гельсінської спілки була створена Українська республіканська партія (УРП), мета діяльності якої — Українська незалежна соборна (об'єднана) держава. Очолив УРП відомий правозахисник Л. Лук'яненко. У травні 1992 р. від УРП відкололось її радикальне крило й утворило нову партію на чолі зі С. Хмарою. Головою УРП, яка проголосила себе центристською партією, замість Л. Лук'яненка, призначеного послом України в Канаді, обрали М. Гориня.

З найрішучішого крила КПРС було утворено Партію демократичного відродження України. У 1991 р. виникла також Конституційно-демократична партія, яка виступила за поміркований підхід до реформування радянської політичної системи, за приватну власність на засоби виробництва тощо. Активізували діяльність Демократична партія України (ДПУ), Українська селянська демократична партія (УСДП), Партія зелених України, яка утворилася з асоціації "Зелений світ", Соціал-демократична партія та ін. У тому ж 1991 р. колишні компартійні функціонери провели установчий з'їзд нової партії, назвавши її Соціалістичною партією України (СПУ), яку очолив О. Мороз. Трохи пізніше відновила свою діяльність Компартія України — її лідером став П. Симоненко.

Активізувалася і молодь, яка служила в збройних силах, особливо офіцерство. У липні 1991 р. відбувся перший з'їзд офіцерів — громадян України. З'їзд утворив Спілку офіцерів України (СОУ), яка обрала головою В. Мартиросяна. Вже в початковий період Спілка офіцерів України заявила про себе як про серйозну, впливову громадську організацію, яка боролася за гласність і демократію, захищала інтереси офіцерів України та їхніх сімей.

З метою дійовішого впливу на життя країни низка політичних партій (разом з діловими колами) у 1992 р. заснували об'єднання демократичних сил "Нова Україна". Виник антиімперський, антикомуністичний блок. Процес утворення нових партій триває. Більшість із них стабільного місця в політичній структурі суспільства ще не зайняли. Закон "Про громадські організації" регламентує діяльність партійних інститутів у суспільстві. Проте нечисленність нових партій, загальні програмні орієнтири, відсутність достатньої матеріальної бази та бодай однієї-двох сильних альтернативних партій дозволяють зробити висновок, що нині багатопартійна система в Україні має здебільшого декларативний характер. Реальна система політичного плюралізму" де за владу борються правлячі й опозиційні партії, які взаємодіють і врівноважують одна одну з допомогою інших громадських організацій, для України ще не стала реальністю. Єдино можливий шлях до реальної багатопартійної системи — формування з опозиції широкого блоку демократичних сил.

Новий час поставив перед суспільством нові завдання: демонтаж тоталітарних політичних структур і творення правової демократичної держави; трансформація централізованої державної економіки на багатоукладну ринкову, зорієнтовану на соціальні потреби людей; національне відродження і оздоровлення міжнаціональних взаємин в Україні; встановлення рівноправних стосунків з далекими і близькими сусідами. Вирішення цих завдань — необхідна передумова подальшого поступального розвитку України, її перетворення на сучасну європейську державу. Мова йде про докорінний злам усіх суспільних структур, перехід від одного політичного і соціально-економічного стану суспільства до принципово нового.

Перетворення таких масштабів і глибини називають революціями. Історія розпорядилася так, що в Україні ці перетворення відбуваються мирним шляхом. Це найгуманніший з усіх можливих шляхів, але його наслідком стало складне і тривале співіснування старого і нового. Ця обставина диктує необхідність загальногромадянської злагоди та згуртування, відмови від вузькогрупових інтересів заради всенародних. Вирішальне значення при цьому повинен мати послідовний курс на докорінні, фундаментальні реформи з урахуванням реальних інтересів та потреб співгромадян, їхніх уподобань, звичаїв, традицій, прагнення дотримання соціальної справедливості. Політична незгода, вузькопартійний егоїзм, гостра боротьба різних течій затримують просування вперед, створюють можливість регресивних явищ, а в результаті — загальнонаціональної катастрофи і втрати незалежності.

Від того, чи усвідомлять цю істину головні соціальні групи й політичні сили, залежить успіх чи невдача на складному і тернистому шляху подолання старого і віджилого, утвердження сучасного, збереження перспективи на майбутнє.

За умов незалежності України стала абсолютно очевидною необхідність розробити і прийняти нову Конституцію України. Але відсутність злагоди в суспільстві негативно позначилася на конституційному процесі. І це закономірно, адже йшлося про те, кому буде належати в Україні влада.

Конституційний процес розгорнувся ще в 1990 р. Восени Верховна Рада утворила Конституційну комісію, яка у травні 1991 р. представила парламентові для обговорення концепцію Основного Закону України. Ключові положення концепції, ухвалені більшістю Конституційної комісії, такі: тип держави — президентська республіка зі всенародними виборами президента; поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову; місцеві ради виконують функції органів місцевого самоврядування, а обласні ради замінюються органами президентської адміністрації; професійний парламент — депутати, обрані на багатопартійній основі з вільними, тобто незалежними від наказів виборців мандатами депутатів-законодавців; незалежність суддів тощо.

Цей проект враховував багатовіковий досвід розвитку демократії на Заході й виходив з необхідності утвердження твердої контрольованої влади в Україні, де її брак вів до розвалу всієї системи управління. Демократично обраний президент, який має, з одного боку, серйозну противагу в особі демократичного парламенту, а з іншого — необхідні важелі для здійснення влади, міг би налагодити ефективне управління республікою, втілення в життя законів.

Але ця концепція, підтримана поміркованою опозицією і комуністами-центристами, наштовхнулася на різку критику представників обох крайніх флангів у Верховній Раді. Багатьом комуністам дуже не сподобалося вилучення з назви республіки слів "радянська" і "соціалістична", хоч майже ніде у світі у назвах держав не фігурують ідеологічні терміни, тим більше такі, що відображають мрії чи ідеали. Виступили вони і проти професійного законодавчого органу, в якому депутати будуть розробляти закони, а не виконувати конкретні "накази" виборців, чим у країнах з розвинутою демократією повинна займатися місцева влада.

Та найбільший протест комуністів викликала неминуча з введенням президентства ліквідація всевладдя рад, що вони розцінили як замах на "завоювання Жовтня". Це було дивно чути від комуністів, адже не хто інший, як більшовики у свій час ліквідували повновладдя багатопартійних рад, зробивши їх прикриттям своєї партійної диктатури.

Проти твердої президентської влади виступили також націонал-радикали, депутати Верховної Ради УРСР. Президент може суттєво обмежити їхні дії, особливо тоді, коли вони будуть виходити за рамки Конституції України.

Спільними зусиллями "лівих" і "правих" концепція Конституції у деяких найважливіших питаннях була змінена. Наприклад, вирішено зберегти обласні ради. Але на цьому боротьба не припинилася. Лише у липні 1992 р. проект Основного Закону був готовий до обговорення в парламенті і серед широких кіл громадськості.

Але вже перші експертизи проекту показали його недосконалість, невідповідність найкращим зразкам світового конституційного досвіду. По-різному оцінювали його представники різних політичних партій, вчені, урядовці, керівники промисловості й сільського господарства.

Отож, Конституційна комісія продовжила роботу над документом. Однак ця робота призупинилася в жовтні 1993 р. Верховна Рада потрапила в патову ситуацію. Частина депутатів наполегливо домагалася збереження радянської системи, інші прагнули до парламентської, президентської чи президентсько-парламентської. Кожна група прагнула закріпити свою позицію в новій Конституції і відмовлялася від поступок. У результаті залишилася чинною стара, прийнята ще в 1978 р., Конституція УРСР, до якої було внесено багато поправок і змін, що іноді суперечили одна одній і вносили неорганізованість у законодавчий процес.

Різні варіанти проекту обговорювали в Інституті держави і права АН України, інших науково-дослідних установах правничого профілю. Комісія залучила до експертизи проектів провідних спеціалістів конституційного права. Після публікації проектів для широкого обговорення до Конституційної комісії надійшли десятки тисяч поправок і доповнень.

Найскладнішою виявилася проблема розподілу владних повноважень між Верховною Радою і Президентом України. Більшість депутатів парламенту не бажала передавати Президентові виконавчу владу в повному обсязі. Через це конституційний процес зайшов у глухий кут. Чинною залишалася Конституція УРСР 1978 р., до якої внесли більше двох сотень поправок. Поправки іноді суперечили первинному текстові або статтям, і Основний Закон не виконував достатньою мірою своєї головної ролі — забезпечувати стабільність політичного життя.

Напередодні президентських виборів, у червні 1994 р., Л. Кравчук висунув, а парламент затвердив кандидатуру В. Масола на посаду прем'єр-міністра. З ініціативи новообраного Президента Л. Кучми 19 липня була опублікована спільна заява Л. Кучми, О. Мороза і В. Масола, в якій проголошувалася готовність керівників двох гілок влади дотримуватися чинної Конституції і змінювати її положення тільки з доброї волі обох сторін. Тобто вони зобов'язувалися розв'язати ключове питання про межі своїх повноважень шляхом консенсусу.

У вересні 1994 р. була утворена нова Конституційна комісія, співголовами якої затверджувалися Президент України і голова Верховної Ради. Відновилася рутинна робота над текстом Конституції.

Тоді Л. Кучма зробив рішучий крок: вніс до Верховної Ради проект конституційного закону "Про державну владу та місцеве самоврядування". Проект містив конкретні пропозиції про розмежування влади по лінії законодавчій і управлінсько-розпорядчій. Він не міг не порушувати багатьох статей чинної Конституції 1978 р., побудованої на принципі нероздільності влади. Верховна Рада в разі прийняття цього закону віддавала Президентові суттєву частину владних повноважень. Ішлося про те, щоб наповнити реальним змістом внесену до Конституції у 1991 р. статтю про запровадження посади Президента.

Виступаючи 22 грудня 1994 р. у парламенті з обґрунтуванням внесеного законопроекту, Л. Кучма заявив гранично відверто: "Треба визнати помилковим привласнення управлінських функцій парламентом та місцевими радами. Біда Верховної Ради зразка 1991 року не в тому, що вона взяла на себе функції державного управління від комуністичної партії. В той час більше нікому було це зробити. її помилка полягала в тому, що вона побоялася, а може, була неспроможною передати у повному обсязі виконавчі повноваження спочатку уряду, а пізніше — всенародно обраному Президенту. Фактично до липня цього року в Україні існувала парламентсько-президентська республіка. І вона довела свою нежиттєздатність".

Недолугість цієї форми правління підтверджувалася незаперечним фактом: Україна залишалася позаду тих країн СНД, які спромоглися дати собі раду з проблемою влади. Економічна криза набула в ній особливої загостреності.

Власне, визначення Л. Кучмою форми правління як парламентсько-президентської республіки слід вважати неточним. Форми правління визначаються на основі прописаних у конституціях повноважень органів влади. Залежно від співвідношень в обсязі повноважень держава може бути президентською, парламентською, парламентсько-президентською або президентсько-парламентською. Однак чинна в Україні радянська конституція містила в собі самій фундаментальні суперечності якраз у цій сфері. Форму правління можна було визначити тільки шляхом узагальнення конкретних дій різних гілок влади за певний період.

Л. Кучма не випадково визначав час існування парламентсько-президентської форми правління періодом до липня 1994 р. Від липня до грудня 1994 р. у законодавчому полі не відбулося жодних змін. Проте відразу після затвердження на посаді новообраний Президент здійснив цілий ряд важливих ініціатив одночасно на багатьох напрямах. Його діяльність перекривала або компенсувала бездіяльність непристосованих до функцій виконавчої влади комісій і самого керівництва парламенту. Республіка ставала президентсько-парламентською.

Верховна Рада України 13-го скликання почала працювати в травні 1994 р. у неповному складі. Згідно з нормами Конституції 1978 р., більшість у парламенті вираховувалася від кількості депутатів, повноваження яких були визнані й не припинені в установленому законом порядку. Проте кворум визначався в загальноприйнятому порядку — половина повного складу депутатів (225). Конституція могла змінюватися, коли за це висловлювалося дві третини повного складу депутатів (300 з 450).

Під час весняних виборів 1994 р. було обрано тільки 340 депутатів. Повноваження двох депутатів Верховна Рада не затвердила. Це означало, що більшість для прийняття рішень становила 170 голосів (половина від наявного складу депутатів плюс один голос). Депутати розподілилися по групах або фракціях. Комуністи мали 84 голоси, соціалісти — 25, аграрники — 36, а всього — 145 голосів. Міжрегіональна депутатська група — 27 голосів і група "Єдність" —

26 голосів, стояли на проросійських позиціях, голосували здебільшого разом з лівими партіями. Набрати потрібну більшість лівий блок міг за допомогою тільки одного з цих двох союзників.

Отже, ліві партії дістали контрольний пакет голосів у Верховній раді; однак вони не врахували, що майже чверть складу парламенту ще не обрана. Розуміючи, що проголошувані ними популістські передвиборчі обіцянки нездійсненні, вони навіть не намагалися втілити їх у форму законів. Забувши про те, що виборчий марафон тривав, ліві партії ініціювали й прийняття Верховною Радою постанови "Про забезпечення діяльності народних депутатів України". Текст її було ретельно приховано від засобів масової інформації, бо йшлося про "святе": збільшення заробітної плати, звільнення зарплати народного депутата від податкового обкладання, надання йому безплатних путівок і додаткових коштів на оздоровлення тощо. Цілком зрозуміло, що наївна спроба приховати постанову від громадськості не вдалася. Під час додаткових виборів лівий блок втратив контрольний пакет голосів.

Перші ж кроки лівої більшості в парламенті свідчили про наявність і серйозної небезпеки для національних інтересів молодої держави. Верховна Рада фактично солідаризувалася з рішенням Одеської обласної ради припинити будівництво нафтоперевалочного терміналу й у першому читанні 14 липня 1994 р. ухвалила Закон "Про місцеві Ради та місцеве самоврядування". Підготовлений депутатською комісією у питаннях діяльності рад і самоврядування до другого читання, цей законопроект вже мав назву "Про місцеві Ради депутатів трудящих". Суть його полягала у фактичному відновленні на місцях радянської влади.

У квітні 1995 р. почала свою роботу третя сесія Верховної Ради України. Порівняно з травнем 1994 р. кількість необраних депутатів скоротилася до 46. Комуністи збільшили чисельність з 84 до 90, соціалісти — з 25 до 27, аграрники — з 36 до 47. Лівий блок нібито зміцнів. Насправді ж вплив його в парламенті послабився. Соціалісти й особливо аграрна фракція відмовилися від беззастережної підтримки комуністів. Міжрегіональна депутатська група (МДГ) і "Єдність" теж почали голосувати самостійно.

Це яскраво виявилося під час проходження президентського законопроекту про державну владу. Безвідповідальна поправка комуніста В. Терещука про надання голові Верховної Ради функцій глави держави набрала 93 голоси. За неї проголосувало тільки семеро соціалістів, хоч головою парламенту був лідер їхньої партії. Зате пропозиція надати Президентові поряд із повноваженнями глави держави функції глави виконавчої влади з досить широкими повноваженнями набрала 221 голос (б %) і була схвалена. За неї проголосувало 19 % комуністів, 41 % соціалістів, а також переважна більшість депутатів інших фракцій та груп.

18 травня 1995 р. Верховна Рада прийняла закон "Про державну владу і місцеве самоврядування". Згідно з ним, Президент ставав главою виконавчої влади. Склад уряду він формував сам, без узгоджень і затверджень парламентом. Він очолював й систему місцевих органів виконавчої влади. Пропозиція комуністів про місцеву владу у вигляді рад депутатів трудящих, тобто радянську владну вертикаль аж до Верховної Ради, не пройшла. Органами влади від обласного до районного рівня (а також у містах центрального підпорядкування — Києві та Севастополі) ставали державні адміністрації, главами їх Президент повинен був призначати обраних безпосередньо населенням голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження: затвердження місцевого бюджету та програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів державних адміністрацій без організаційних наслідків для останніх у разі негативної оцінки їхньої діяльності.

Під час проходження законопроекту про державну владу Л. Кучма взаємодіяв із тими депутатськими групами і фракціями, які відповідально ставилися до процесу державотворення. Інколи він знаходив спільну мову навіть із представниками лівих партій. У результаті новий Президент за короткий період, з грудня 1994 р. по травень 1995 р., спромігся забезпечити прийняття закону, який створював основу для розбудови ефективної вертикалі виконавчої влади. Держава формально залишалася парламентсько-президентською республікою, але президентська складова влади стала виходити на перший план.

Державний устрій змінювався без застосування сили. Контролюючи силові структури, глава держави діяв суто в конституційному полі, хоча кінцевою метою його дій була якраз зміна Конституції. Найвагомішими аргументами президентської влади при політичному тискові на парламент і, зрештою, на суспільство (парламент, як правило, віддзеркалює стан суспільства) були мандат народної довіри і всім зрозуміла застарілість Конституції 1978 р., норми якої відбивали реальність, що давно не існувала.

Заміна силового тиску політичним якраз і призводила до незавершеності нової конструкції влади. Ця незавершеність виявилася у не легітимності прийнятого парламентом закону про державну владу і місцеве самоврядування. Закон був прийнятий простою більшістю голосів, хоч мав конституційне значення.

Про те, що закон не набере потрібної більшості голосів, було відомо заздалегідь. Після довиборів баланс політичних сил у парламенті змінився, але не набагато. Ні праві, ні ліві не мали конституційної більшості, а спільне голосування з принципових питань здавалося неможливим.

На фоні величезної кризи, спричиненої труднощами трансформаційного періоду, виникла локальна політична криза, з якої треба було знайти вихід.

Єдиним виходом залишалося звернення до народу. Мандат на владу Президент України дістав в умовах суцільного господарського розвалу. Його перші заходи у подоланні економічної кризи були швидкі й ефективні. Звернення до народу у формі підтвердження довіри ставало логічним у ситуації, коли одержаний мандат не можна було наповнити реальною владою. 31 травня 1995 р. Л. Кучма видав указ про організацію опитування громадської думки щодо довіри Президентові й Верховній Раді. Питання у бюлетені формулювалося так: кому Ви довіряєте — Президентові України чи Верховній Раді? 1 червня Верховна Рада на цей указ наклала вето.

Для противників Л. Кучми у парламенті постановка питання про народну довіру була руйнівною. Вони не мали конструктивної програми, яку могли б протиставити президентській. Ситуація погіршувалася неможливістю застосувати звичну популістську риторику. Предметом кризи було суто конкретне питання: прийнятий більшістю депутатів Верховної Ради Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування". Знову, і вже не вперше з 1989 р., ліві сили опинилися перед необхідністю відступити, здати противнику утримувані ними рубежі.

Однак і президентська позиція була вразливою. Згідно з чинною Конституцією глава виконавчої влади не міг влаштовувати референдум без згоди парламенту. Опитування не могло мати законодавчих наслідків. Якби результати опитування виявилися позитивними для Президента України, він не міг скористатися ними для реформування системи влади, не наштовхнувшись на звинувачення в організації державного перевороту.

Тому обидві сторони в кінцевому підсумку утрималися від звернення до виборців з вимогою визначитися, а опрацювали формулу компромісу. 8 червня 1995 р. криза влади була вичерпана укладенням Конституційного договору терміном на один рік між Президентом України і Верховною Радою. Під договором, який здебільшого відтворював положення не ухваленого конституційною більшістю закону "Про державну владу і місцеве самоврядування", поставило свої підписи більше половини депутатів. Тимчасово, строком на один рік, припинялася дія положень Конституції 1978 р., які суперечили угоді. На цей строк обмежувалися повноваження парламенту та місцевих рад і відповідно розширювалися нормотворчі й адміністративні функції виконавчої влади.

Конституційний договір між Верховною Радою і Президентом був справді нестандартним кроком. Він дозволив зберегти керованість держави на основі принципу розподілу влади і давав час на пошуки компромісних рішень в опрацюванні пострадянської конституції.

Рік минув у гострих суперечках. У лютому 1996 р. Конституційна комісія передала проект Основного Закону на розгляд парламенту разом із зауваженнями своїх членів, нерідко протилежними за змістом. Проект розглядався майже три місяці. Відбулося три офіційні читання.

Ліві партії не погоджувалися з президентською стороною за такими головними пунктами: розподіл повноважень між гілками влади, визнання приватної власності на засоби виробництва, перетворення української національної символіки на державну, відмова у наданні російській мові державного статусу, особливий статус Республіки Крим.

Знову виникло питання про звернення до народу, на цей раз у формі референдуму, а не опитування. Рада національної безпеки і Рада регіонів рекомендували оголосити референдум щодо затвердження Основного Закону в редакції, винесеній Конституційною комісією на розгляд Верховної Ради. Ця редакція передбачала двопалатну структуру парламенту, названого Народними Зборами. Верховна Рада не прийняла президентського проекту і під час дебатів внесла до нього багато поправок. З частиною поправок Л. Кучма був уже готовий погодитись, аби прийняти Конституцію України. Зокрема, він дав згоду на однопалатний парламент, хоча поділ на дві палати надавав виконавчій владі більшу самостійність. Тепер же і референдум передбачалося внести первісний президентський проект, навіть без узгоджених під час парламентських дебатів поправок.

За чотири дні до вичерпання строку дії Конституційного договору, 4 червня 1996 р. Верховна Рада прийняла у першому читанні доопрацьований проект нового Основного Закону. Однак перспектив на його прийняття загалом конституційною більшістю голосів не існувало. 26 червня Л. Кучма видав указ "Про проведення Всеукраїнського референдуму з питання ухвалення нової Конституції України".

В ситуації гострої політичної кризи у парламенті була сформована узгоджувальна комісія, яку очолив народний депутат М. Сирота. 27 червня Верховна Рада почала своє історичне засідання, присвячене розглядові Конституції. Крок за кроком узгоджувалися позиції різних політичних сил і визначався той текст, який міг бути прийнятий конституційною більшістю голосів. Президентська сторона не відступила від принципових позицій у сфері розподілу влади, права приватної власності, державної символіки, державного статусу української мови. З деяких питань були досягнуті взаємні поступки. Ліві не заблокували затвердження синьо-жовтого прапора як державного, а праві погодилися зберегти за Кримом статус автономної республіки.

Постатейне узгодження проекту Конституції тривало день і ніч* Остаточне голосування відбулося вранці 28 червня. Відпрацьований у згоджу вальною комісією М. Сироти і вже прийнятий постатейно проект набрав при голосуванні в цілому 315 голосів при необхідному мінімумі в 300 голосів.

У аграрників не голосували двоє, відсутніми були теж двоє, а 21 депутат підтримав проект Конституції. За прийняття проекту висловилися також 17 соціалістів, тобто переважна більшість цієї фракції. Шестеро висловилися проти, двоє утрималися, двоє були відсутні. Деморалізована тиском пропрезидентських сил і "зрадою" своїх союзників, комуністична фракція при голосуванні розкололася. Проти прийняття Конституції проголосували тільки 29 з 89 депутатів від КПУ. 10 комуністів були відсутні, 20 — не голосували, 10 — утрималися при голосуванні і, нарешті, 20 — підтримали Конституцію.

Україна не стала президентською республікою, як це передбачав проект Л. Кучми. Однак вона не стала і парламентською республікою, на чому наполягали ліві партії.

Конституція незалежної України має багато компромісних формулювань і навіть деякі логічні неузгодженості. В ній існують лакуни, допущені випадково або свідомо. Вони утруднюють користування Основним Законом або допускають різне його тлумачення. Проте недосконалість тексту, опрацьованого в гострій політичній боротьбі, не підважує доленосного значення Конституції. Вона упорядкувала політичне життя українського народу в перехідну добу кардинальних зрушень.

Поряд з детально виписаними функціями законодавчої і виконавчої влади Основний Закон окреслював права й обов'язки судових органів. Зокрема, Конституційний суд повинен був тлумачити конфліктні ситуації в житті суспільства з позицій Основного Закону, а також відповідність дій законодавчих і виконавчих органів влади його вимогам.

У політичній боротьбі, яка продовжувалася, норми Конституції не задовольнили повністю нікого. Керівництво КПУ відреагувало на підтримку двадцятьма членами своєї парламентської фракції Конституції України не включенням їх у партійний виборчий список на наступних парламентських виборах. Л. Кучма вніс вимогу ревізії деяких статей Конституції 1996 р. у свою передвиборну програму на чергових президентських виборах.

Прийнята Конституція була однією з найважливіших віх державотворчого процесу. Вона окреслювала рамки політичної боротьби, в умовах якої тільки й був можливий здоровий розвиток державних і суспільних інститутів. Політичні сили, які виходили за межі конституційних норм, ставали позасистемною опозицією, і проти них природним чином об'єднувалися всі ті, хто бажав зберегти в державі мир і спокій. Якби Основного Закону не дотрималися органи державної влади, а громадськість не впоралася б з поверненням їх у конституційні рамки, ставала можливою апеляція до міжнародної громадськості. Насилля над Конституцією з погляду міжнародного права є злочином.

Вибори 1994 р. проводилися в одномандатних округах. Сподіваючись на підтримку трудових колективів, ліві партії тоді провалили законопроект про змішану (мажоритарно-пропорційну) систему парламентських виборів. Виявилося, однак, що вони зберегли свій вплив тільки серед електорату пенсійного віку. На підприємствах з'явилися політичні діячі нової хвилі, зазвичай з числа директорського корпусу. Тому під час перегляду виборчого закону у 1997 р. ліві вже відстоювали пропорційну модель виборів.

Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 24 вересня 1997 р. встановлював для партій і партійних блоків чотирьохвідсотковий бар'єр. У мажоритарних округах перемогу здобував кандидат, який випереджав за поданими голосами своїх суперників, навіть якщо більшість виборців висловлювалася за Інших, тобто проти нього. Ця норма не відповідала демократичним принципам. Однак у конкретній політичній ситуації України без неї важко було обійтися. Вона припиняла виснажливий марафон, характерний для виборчої кампанії 1994 р.

Отже, за результатами виборів до парламенту 1998 р., ліві сили одержали 127 місць з 225 у багатомандатному загальнодержавному окрузі, а центристи — тільки 98. Перемога лівих була прогнозованою і пояснювалася незадоволенням діями влади в економічній сфері. Список НДП, який очолював прем'єр-міністр В. Пустовойтенко, зібрав лише 4,99 % голосів виборців. Тобто проурядова партія опинилася позаду Партії зелених України (5,46 % голосів), лідерів якої майже ніхто не знав. Не набагато вона випередила й регіональний блок "Громада" (4,68 % голосів), який очолював непримиренний противник Президента України П. Лазаренко. Проурядова Аграрна партія України набрала 3,67 % голосів і не пройшла в парламент за партійними списками.

Розстановка політичних сил ускладнювалася й суто персональними факторами. Прогресивні соціалісти були непримиренно ворожі до очолюваних О. Морозом соціалістів, від яких вони відкололися. Лазаренківська "Громада" не бажала за будь-яких умов співпрацювати з народними демократами А. Матвієнка, за якими стояли В. Пустовойтенко і Л. Кучма.

Таким чином, у Верховній Раді не склалося більшості, готової взяти на себе відповідальність за діяльність уряду. Не склалося в ній й умов, сприятливих для законотворчої роботи. Багато лідерів фракцій мали намір висунути свою кандидатуру на посаду Президента України у виборчій кампанії 1999 р. Президентській кампанії вони підпорядковували поточну діяльність парламенту, наскільки це залежало від кожного з них.

Як наслідок політичної боротьби за владу розкололося об'єднання "Громада", де Ю. Тимошенко з частиною громадівців утворила нову фракцію "Батьківщина", перетворену восени 1999 р. на однойменну партію.

Розколовся й Народний рух України — партія, яка мала особливі заслуги у творенні незалежної України. Трагічна загибель 25 березня 2001 р. в автокатастрофі лідера партії В. Чорновола не змогла припинити внутрішньопартійної боротьби. Рух поділився на дві ворожі партії, які очолили Ю. Костенко і Г. Удовенко.

На старті президентської кампанії серед претендентів правого спрямування найбільшим впливом користувався Є. Марчук. Після загибелі В. Чорновола претендентами від правих партій могли стати Ю. Костенко і Г. Удовенко, але їхня популярність за межами власних нечисленних партій була невеликою.

Серед претендентів лівого спрямування безсумнівним лідером був О. Мороз. Проте вже на старті кампанії йому завдав відчутного удару О. Ткаченко: за безпосередньою вказівкою останнього СелПУ вийшла з Лівого центру. О. Мороз пробував чинити опір, але 9 грудня 1998 р. Конституційний суд визнав неконституційними зміни до регламенту, що забороняли утворення фракцій партіям, які не здолали чотирьохвідсоткового бар'єру.

Як очікувалося, перший тур не виявив переможця, що спромігся б набрати понад половину голосів виборців. Два суперники далеко випередили всіх інших. Л. Кучма набрав 36,49 % голосів, а П. Симоненко — 22,24 %. Незважаючи на природну харизму лідера прогресивних соціалістів Н. Вітренко, О. Мороз посів трете місце серед претендентів (11,29 % голосів). Проте він далеко відстав не тільки від чинного Президента, але й від основного суперника з лівого табору.

Вирішальна проба сил 14 листопада 1999 р. мало кого залишила байдужим. Якщо у першому турі взяли участь 70,2 % виборців, то в другому — 74,9 %, тобто на 2 млн осіб більше.

Леонід Кучма переконливо переміг лідера Комуністичної партії. За нього проголосували 15,87 млн виборців або 56,25 % тих, хто брав участь у голосуванні. За Петра Симоненка проголосували 10,67 млн виборців з 28,2 млн або 7,8 %.

У ході передвиборчої кампанії Л. Кучма заявляв, що звернеться до народу з питанням про довіру Верховній Раді й з пропозиціями внести до чинної Конституції низку поправок, які сприяли б утворенню парламентської більшості та конструктивному співробітництву Президента і прем'єр-міністра з Верховною Радою. Після переобрання він видав указ про проведення 16 квітня 2000 р. референдуму. На референдум глава держави виніс шість питань:

  • — про недовіру Верховній Раді 14-го скликання і внесення відповідних змін до Конституції;
  • — про право розпуску Верховної Ради Президентом, якщо вона протягом місяця не зможе утворити парламентську більшість або протягом трьох місяців не зможе затвердити бюджет, поданий урядом;
  • — про скасування депутатської недоторканності;
  • — про зменшення кількості депутатів з 450 до 300;
  • — про заснування верхньої палати парламенту як представника інтересів регіонів;
  • — про прийняття нової Конституції на референдумі.

Паралельно з опрацюванням указу про референдум глава держави розпочав наступ на парламент. Деморалізовані поразкою ліві партії все-таки не погодилися на те, щоб передбачене Конституцією формування нового уряду знову було доручене давньому соратникові Президента В. Пустовойтенку. Однак 23 грудня Верховна Рада великою кількістю голосів (296) дала згоду на призначення іншої кандидатури, яку запропонував Л. Кучма — Голови Національного банку України В. Ющенка.

Боротьба навколо призначеного на 16 квітня 2000 р. референдуму показала, що палітра політичного життя після президентських виборів стала різноманітнішою. Тобто відбувалося протистояння пропрезидентських і проурядових фракцій у Верховній Раді. Яскравим показником розбіжностей всередині виконавчої влади стало призначення голови фракції "Батьківщина" Ю. Тимошенко на ключову посаду в уряді проти волі Президента. Та розбіжності між Л. Кучмою і В. Ющенком не мали особистісного характеру, а йшлося про різне бачення економічного поступу, що й призвело до відставки прем'єра.

Розмежування правих фракцій парламенту на пропрезидентські і проурядові було пов'язане з ініційованим Президентом референдумом. Фракції, які боялися надмірного посилення президентської влади після впровадження результатів референдуму в політичне життя, шукали собі союзника в особі прем'єр-міністра.

Як стверджує С. Кульчицький, парламент роками гальмував ринкові реформи. Менталітет і соціальна структура українського суспільства змінювалися надто повільно. Являючи собою віддзеркалення суспільства, Верховна Рада спочатку була опанована лівими фракціями, які закликали повернутися у міфічне минуле. Потім практично без переходу і навіть з тим же складом депутатів у ній почали зміцнюватися олігархічні фракції.

Процес демократичного розвитку в Україні особливо виявився на виборах до парламенту та органів місцевого самоврядування 31 березня 2002 р. Реакція міжнародних спостерігачів на хід голосування загалом була позитивною. Як зазначила 1 квітня 2002 р. у своїй заяві міжнародна місія спостереження за виборами, до складу якої входять представники від Парламентської асамблеї ОБСЄ, Бюро демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ, РЄ та Європейського парламенту, парламентські вибори в Україні наближаються до міжнародних стандартів. "Виборчий процес став прозорішим, але необхідно докласти зусиль для підвищення громадської довіри до результатів виборів", — зазначив Брюс Джордж, віце-президент ПА ОБСЄ та спеціальний координатор з питань українських парламентських виборів. Позитивним аспектом стали, як зазначили міжнародні спостерігачі, нове та вдосконалене виборче законодавство, ефективна централізована робота виборчих установ та добре представлений спектр 33 політичних партій і виборчих блоків, які висунули понад 7 тис. кандидатів. Засоби масової інформації здебільшого забезпечили кандидатам та партіям доступ до виборців шляхом проведення теледебатів, надання безкоштовного ефіру та платної політичної реклами.

Керівник громадської організації "Комітет виборців України" І. Попов заявив 1 квітня 2002 р., що "вибори відбулися на адекватній нормативно-правовій базі". Попереднім висновком Комітету може бути те, що "результати виборів відповідають волевиявленню громадян".

Міжнародні спостерігачі від СНД вважають, що вибори були проведені виборчими комісіями відповідно до національного виборчого законодавства і визнають ці вибори демократичними й легітимними.

Вибори відбувалися за самої активної ролі громадськості та кандидатів у депутати. До складу дільничних комісій входили представники різних політичних сил, що практично унеможливлює будь-яку фальсифікацію результатів виборів. За процесом голосування і підбиття підсумків стежили близько 900 тис. офіційних спостерігачів, у тому числі 944 міжнародних спостерігачі з 49 країн, які представляли 60 організацій. Найбільше їх було з Росії — 203 особи, а також США — 157 осіб. Окрім того, Польща направила 86 спостерігачів, Білорусія — 57, Великобританія — 46, Латвія — 32, Молдова — 24, Німеччина — 23, Нідерланди — 22, Франція — 21, Іспанія — 18, Азербайджан — 17, Румунія і Чехія — по 16, Швеція і Вірменія — по 12, Литва — 11, Італія, Грузія і Люксембург — по 10.

Із понад 33 тис. виборчих дільниць 90 були організовані при закордонних представництвах України, 127 — на суднах, 151 — в пенітенціарних (медичних) закладах. В усіх цих установах вибори відбулися організовано й відповідно до чинного законодавства держави.

Треті в історії незалежної України парламентські вибори відбувалися в переломний для України період. Оскільки аналіз фактичної Конституції України дозволяє вважати, що основною в політичній системі нашої держави є посада Президента, то найвищі ставки робитимуться саме на наступних президентських виборах. Людина, яка їх виграє (і, звісно, її найближче оточення), визначатиме основні напрямки руху нашої держави в найближче десятиліття.

Бдруге в Україні вибори до Верховної Ради проводилися за змішаною — мажоритарно-пропорційною — системою. Незважаючи на спільні спроби низки депутатських фракцій, передусім СДПУ(о) та КПУ, запровадити в країні суто пропорційну систему або хоча б змінити співвідношення в змішаній не на користь мажоритарної, кількість депутатів, які обиралися в мажоритарних та багатомандатному округах залишилася незмінною — по 225 осіб.

Небажання Президента підписувати закон про вибори депутатів на пропорційній основі було прямо пропорційним зворотному прагненню низки парламентських фракцій. Очевидно, тверезо зваживши всі аргументи "за" та "проти", глава держави дійшов висновку, що насправді єдиний, хто виграє від запровадження пропорційних виборів — це кандидат від компартії. Відповідно закон "ветувався" доти, доки Верховна Рада не ухвалила його в компромісному варіанті.

Цікаво, що прогноз щодо "червоної загрози" та "молдовського варіанту" не справдився: на виборах-2002 комуністи не здобули гаданої переваги, але й не здали позицій. Якщо суспільство не зазнає соціально-економічних потрясінь, а КПУ не спроможеться реалізувати нову стратегію залучення симпатиків, сценарій "червоного реваншу" буде остаточно відкладено на полицю як "нереалізований".

Невдачею закінчилися і спроби зменшити загальну кількість народних депутатів України до 300 осіб, здійснені оточенням Президента задля "імплементації результатів загальноукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року".

Таким чином, основні параметри виборів до парламенту — кількість депутатів та спосіб їх обрання — залишилися на цих виборах такими ж, як і на попередніх. Проте, на думку значної кількості фахівців з міжнародного та українського виборчого законодавства, в українському виборчому законодавстві спостерігається суттєвий прогрес. Суспільство отримало значні важелі для контролю за ходом виборів, досконалішими і прозорішими стали процедури голосування, підрахунку голосів, передвиборчої агітації тощо.

В середньому у виборчі списки політичних партій і блоків було внесено 77 % чоловіків і 23 % жінок. 9 % кандидатів мали вік 21—29 років, 49 % — 30—49 років і 42 % — 50 і більше років. Крім того, 86 % кандидатів у депутати мали вищу освіту. Диспропорція за статевою ознакою у Верховній Раді не зменшилася порівняно з парламентом попереднього скликання; у виборчих списках партій, що подолали чотирьохвідсотковий бар'єр, частка чоловіків становила близько 90 %. Зокрема, в списку блоку "Наша Україна" чоловіків було 90 %, Компартії України — 86 %, Соціал-демократичної партії України (об'єднаної) — 87 %, блоку "За єдину Україну" — 92 %. При цьому експерти ще до виборів відзначали, що частка чоловіків є більшою в потенційно "прохідній" частині списків партій.

Характерною тенденцією минулих виборів слід вважати те, що найчисленнішою групою в партійних списках є підприємці. Частка підприємців у виборчих списках у середньому становила 20 %. Кількість підприємців сягала 50 % у списку Всеукраїнської партії трудящих і 46 % — у списку "Команди озимого покоління". Водночас у списку блоку Наталії Вітренко підприємців було З % , а в списку Компартії — 5 %.

Другою за чисельністю групою є партійні кадри. В середньому у списках партій вони становили 9 %. У той же час у списку блоку Н. Вітренко нараховувалось 22 % партійних активістів, у КПУ — 19 %, у Соцпартії України — 17 %. У списку Всеукраїнського об'єднання "Жінки за майбутнє" партійних активістів було всього 1 %.

Аналіз партійних передвиборчих списків свідчить, що 6 % спис-ковиків становили депутати Верховної Ради України чи Верховної Ради Криму. Зокрема, у списках Компартії таких було 33 %, у списку блоку Наталії Вітренко — 22 %, у списку блоку Віктора Ющенка "Наша Україна" — 18 % . Водночас народні депутати не були представлені в списках 11 партій і блоків. Крім того, в середньому 92 % кандидатів у депутати, внесених у списки, мали партійні квитки.

Крім того, в середньому кожен четвертий зареєстрований ЦВК кандидат у народні депутати в багатомандатному окрузі жив у Києві, 45 % — в обласних центрах, 25 % — у містах і селищах міського типу, 5 % — у селах.

Однак прийшов день виборів. Усього в списки виборців було внесено 35 519 803 осіб, з них, заданими ЦВК, за партії та блоки проголосувало 24 332 698 осіб, або 69,66 % виборців. У багатомандатному окрузі участь у голосуванні взяли 24 716 427 осіб, визнані недійсними 912 644 бюлетені. В одномандатних округах в голосуванні взяли участь 24 759 022 осіб, визнані недійсними 1 318 517 бюлетенів.

З 399 народних депутатів, які балотувались до нового парламенту, на виборах перемогли 185.

Отож, парламент суттєво оновився. Однак здебільшого це оновлення відбулося за рахунок його поповнення представниками виконавчої влади та бізнесової еліти — кіл, і до цього близьких до розробки, прийняття і впровадження рішень.

Кількість жінок у парламенті знизилась з 36 до 20 — жінки так і не спромоглися використати свою чисельну перевагу, традиційно голосуючи за чоловіків.

Окремо слід згадати непідготовленість (можливо, свідому) багатьох виборчих дільниць до прийому великої кількості виборців — в результаті, за численними відгуками очевидців, багато громадян (насамперед молоді) так і не встигли зробити свій вибір. Щоправда, якщо це був свідомий крок влади, "партії влади** тільки програли. Адже більшість виборців, що йшли принципово віддавати свій голос опозиціонерам, сприйняли черги на дільницях як прояв тиску і вистояли до кінця. ТІ ж, хто збирався голосувати "як треба**, відповідно мали набагато нижчу мотивацію витрачати час у черзі.

Загалом результати виборів засвідчили правильність загального прогнозу: використання важелів адмінресурсу ефективніше здійснювати в мажоритарних округах, ніж щодо партійних списків. І, якщо справдяться передбачення щодо проведення наступних парламентських виборів за суто пропорційною системою, прихильникам адмінресурсу доведеться виявити ще більше винахідливості.

Втім, великою мірою такий досвід використання адмінресурсу мав позитивний ефект. В Україні остаточно визначена партія влади — блок "За єдину Україну", в якому сконцентрувався майже весь адміністративний ресурс держави.

У медіа-просторі найактивніше себе виявляли СДПУ(о), "За єдину Україну" (із зрозумілих причин), Юлія Тимошенко та Віктор Ющенко, які, незважаючи на власні запевнення у недоступності для них більшості ЗМІ, за результатами медіа-моніторингу виявилися лідерами за кількістю згадувань.

Найбільше постраждали у цій виборчій кампанії ті, проти яких системно працювала потужна пропагандистська машина. Це, передусім, блок Тимошенко. Систематична агітація проти ВЮТ велася насамперед з використанням державних ЗМІ. Постраждала й "Наша Україна". Якщо підрахувати загальну кількість компро-мату, саме цей блок найбільше потерпав від нападок, що, утім, не завадило йому набрати найбільше голосів виборців у загальнодержавному багатомандатному окрузі.

Після оголошення результатів виборів, в яких не було здобуто вирішальної перемоги жодною зі сторін, основним питанням став розподіл впливових посад у новому парламенті. До моменту першого засідання новообраної Верховної Ради 15 травня 2002 р. було сформовано фракції, які трохи по-іншому (порівняно з результатами виборів) відобразили електоральну реальність (дані подано з урахуванням переходів депутатів у інші фракції в ході й за результатами виборів голови ВР):

фракція "Єдина Україна" — 182 депутати; фракція "Наша Україна" — 111 депутатів; фракція комуністів — 63 депутати;

фракція Соціал-демократичної партії України (о) — ЗО депутатів;

фракція "Блоку Юлії Тимошенко" — 23 депутати; фракція Соціалістичної партії України — 21 депутат; позафракційні — 17 депутатів.

Перші місяці роботи Верховної Ради показали, що працює вона з непостійним успіхом: керівництво парламентом потрапило до рук "Єдиної України" та СДПУ(о), але розподіл комітетів був досить компромісним. Замість очікуваного "ситуативного мегаальянсу" "Нашої України" та "Єдиної України" виникла пара "партії влади" ("Єдина Україна" та СДПУ(о)) і не менш ситуативна "четвірка" ("Наша Україна", КПУ, БЮТ та СПУ), партнери у якій не вельми довіряють одне одному.

Втім, фракція "Наша Україна" виявилася стійкішою, ніж пророкувалося: очевидно, спрацьовує фактор очікувань виборів-2004. У стані ж "партії влади" переважають тактичні міркування.

Ось чому майже відразу після поділу комітетів на основі фракції "Єдина Україна" було створено такі групи та фракції: група "Демократичні ініціативи" — 16 депутатів; група "Народовладдя" — 17 депутатів, фракція союзу праці і капіталу політичних партій "Промисловців і підприємців України" та "Трудової України" — 38 депутатів. Група "Аграрії України" об'єднала 16 депутатів; фракція Народно-демократичної партії — 18 депутатів; фракція "Регіони України" — 35 депутатів; група "Європейський вибір" — 15 депутатів.

Проблеми розвитку політичної системи в Україні. У серпні 2002 р., а потім у березні 2003 р. у зверненні до українського народу Президент України виступив з ініціативою проведення суттєвої реформи політичної системи України.

Основними напрямками цієї політичної реформи мають стати:

  • — перетворення України на парламентсько-президентську республіку;
  • — реформування системи виборчого законодавства, яке має відповідати потребам парламентсько-президентської системи.

У контексті сказаного це означає запровадження суто пропорційної системи виборів так званого європейського зразка; проведення адміністративно-територіальної реформи та посилення місцевого самоврядування.

Останні дві тези, вочевидь, потребуватимуть подальших роз'яснень глави держави, оскільки вони не цілком були розкриті у згаданому зверненні. Основною, без сумніву, є теза Президента щодо перетворення України на т. зв. парламентсько-президентську республіку. Перехід до парламентсько-президентської республіки, як випливає з тексту звернення, передбачає:

  • — проведення виборів до парламенту за пропорційною системою;
  • — формування "сталої парламентської більшості";
  • — формування коаліційного уряду, який спиратиметься на "сталу парламентську більшість", що "несе відповідальність за його роботу". У свою чергу, "уряд разом із більшістю реалізує свою економічну політику і несе відповідальність за цю політику перед народом".

І хоча деякі аналітики передбачали, що напередодні запланованої на 16 вересня а потім на 9 березня акції "Повстань, Україно!" глава держави за законами політичного змагання має "перехопити ініціативу в опозиції" і щось таке яскраве сказати, настільки різкого повороту в риториці Леоніда Кучми мало хто очікував. Нагадаємо, що раніше Л. Кучма висловлювався категорично проти трансформації політичної реформи влади в тому вигляді, який пропонували опозиційні сили. Наприклад, у квітні 2001 р. під час зустрічі з керівництвом ФПУ він заявив, що "парламентсько-президентська республіка приведе Україну до загибелі. Адже за наявності "різношерстого" парламенту, як ВР попереднього скликання, "депутати ніколи не зможуть домовитися, що викличе урядову кризу" Президент також рішуче виступав проти запровадження суто пропорційної системи виборів народних депутатів, підтвердженням чому є неодноразове ветування ним відповідного закону в 2001 р.

Реакція суспільства спочатку була доволі обережною. Пропрезидентські фракції були нібито "принципово за", але оскільки така реформа "потребує внесення колосальних змін до Конституції", вони спершу взяли своєрідний тайм-аут для того, щоб подумати й порадитись. В. Ющенко висловився проти внесення запропонованих змін парламентом, який очолюють "певні сили". Комуністи нагадали про існування їхнього проекту концептуальних змін до Конституції; соціалісти, як завжди, були обережно-скептичними, а Ю. Тимошенко висловилася у дусі того, що, звичайно, добре, що влада усвідомила власну кризу, але Кучму все одно "геть".

Зате подальші відгуки дедалі більше відповідали стандартним позиціям політичних сил; державні й близькі до можновладців ЗМІ почали обговорення того, наскільки вчасний новий поворот у конституційній історії, опозиція звинувачувала Президента в нещирості й закликала не піддаватися на хитрощі його "технологів", а аналітики оприлюднювали свої передбачення щодо того, як саме влада використає ідеї опозиції, і за яким саме сценарієм це відбудеться. А тут ще й зазвучали голоси перестороги проти "поспішних кроків". Наприклад, голова Ради Нацбанку, а за сумісництвом директор Національного інституту стратегічних досліджень А. Гальчинський у інтерв'ю газеті "Дзеркало тижня" застеріг проти різкого відходу від президентської форми правління.

Інакше кажучи, дискусія навколо конституційної реформи перемістилася у своєрідне "технологічне" річище: ЗМІ обговорювали не стільки запропоновані Президентом зміни, скільки те, хто саме, як і коли може скористатися із їх висунення, спроби втілення чи, навпаки, відкликання. Складається враження, що питання про те, якою саме буде модель стосунків між органами влади внаслідок реалізації реформи політичної системи, є несуттєвим; набагато важливішим є сам процес. Можливо, саме на такий варіант дискусії і розраховували автори сценаріїв "підправляння" норм Конституції під свої тактичні потреби.

На думку дослідників О. Кордуна і Р. Павленко, такий варіант розвитку політичної дискусії з приводу конституційної реформи приховує у собі серйозну небезпеку. Поки суспільство перейматиметься проблемами процесу внесення змін, може бути втрачене розуміння змісту поправок до Конституції. Тому основним завданням організацій громадянського суспільства, наукової громадськості є перешкодити такому занадто утилітарному, технологічному поводженню з Основним Законом.

На це була спрямована, зокрема, прес-конференція, проведена 2 вересня 2002 р. в агентстві УНІАН експертами Міжнародного інституту порівняльного аналізу (МІПА) і Школи політичної аналітики Національного університету "Києво-Могилянська академія" (ШПА НаУКМА). Експерти цих двох установ представили своє бачення того, як збалансувати повноваження органів влади в Україні в контексті конституційної реформи. Ці пропозиції були спрямовані до органів влади, політичних партій, громадських організацій, наукових установ.

Яких змін потребує чинна Конституція?

Як відомо, Конституція 1996 р. стала результатом політичного компромісу між різними силами в парламенті та поза ним і залишає невирішеними занадто багато питань, особливо в сфері взаємин у трикутнику президент-парламент-уряд. Зокрема, немає згадок про те, яким чином парламент загалом чи політичні сили, що здобули в ньому більшість, долучаються до формування уряду. Парламент лише надає президентові згоду на призначення прем'єра. А в подальшому тільки президент впливає на склад і роботу уряду — шляхом видання обов'язкових для виконання урядовцями актів, що підкріплюється і реальною можливістю звільняти членів уряду, в тому числі прем'єра, без згоди формальної парламентської більшості, яка підтримала кандидатуру прем'єра.

Таким чином, реально склад уряду слабко пов'язаний із розкладом аж у парламенті, що має неабиякий негативний ефект. Депутати втрачають стимул до об'єднання у стабільні фракції та збереження сталої дієздатної більшості, адже вони позбавлені призу у вигляді урядових посад. Водночас у абсолютній більшості європейських демократій саме участь у формуванні уряду є підставою для формування стабільних правлячих коаліцій, а також, між іншим, визначальною ознакою того, які політичні сили вважати такими, що перебувають при владі, а які — в опозиції.

Відсутність такого розмежування політичних сил за ознакою зал ученості до державної влади є ще однією вадою президентсько-парламентської республіки, що існує в Україні, а також у деяких інших країнах, зокрема Росії, Південній Кореї, Перу, Еквадорі, Шрі-Ланці. Виборцям доволі важко визначити, хто ж має відповідати за стан справ у країні. Парламентські партії не беруть участі у формуванні уряду, отже, можуть усунутися і від відповідальності за його діяльність. Глава держави в таких країнах відповідно до конституції не очолює уряд, а тому також може перекласти відповідальність за стан справ у країні саме на кабінет міністрів.

Уряд в очах громадян можна зробити відповідальним. Однак без розуміння того, які партії брали участь у формуванні уряду, важко визначити, яка саме політична сила відповідальна, чиї гасла проходять перевірку реальною урядовою роботою — і отже за кого варто (чи не варто) голосувати на виборах. А таке розуміння можливе лише в разі, якщо парламентські партії братимуть участь у формуванні уряду і будуть прямо зацікавлені в ефективності його діяльності.

Без такого зв'язку виконавча і законодавча гілки влади втрачають стимули до конструктивної співпраці, перебуваючи, фактично, по різні боки барикад. Результат зрозумілий і знайомий — постійні затримки з розроблянням і прийняттям необхідних законів, оскільки виконавча та законодавча влада витрачають на взаємні звинувачення час, який можна було б присвятити роботі над удосконаленням законодавства.

У європейських країнах напрацьовано значний досвід поєднання позитивних рис президентської і парламентської моделей у рамках так званої президентсько-прем'єрської (напівпрезидентської), або, як її ще у нас називають, — "парламентсько-президентської" моделі побудови влади. Визначальною рисою цієї моделі є сильний прем'єр, який спирається на парламентську більшість і в своїй діяльності не залежить від глави держави. Уряд формується з урахуванням розкладу політичних сил у парламенті: його склад та програма діяльності має бути затверджена парламентом. Тобто, на відміну від президентсько-парламентської моделі, склад уряду відображає структуру сил у парламенті. За таких умов виборцям набагато легше зорієнтуватися щодо того, яка партія відповідальна за стан справ у країні — і отже, за кого варто голосувати на наступних виборах.

Така модель успішно діє в низці європейських країн — у Польщі, Португалії, Румунії, Хорватії, Фінляндії тощо, а для них свого часу були прикладом механізми, закладені у нових конституціях Франції, Німеччини, Іспанії та інших країн Західної Європи.

Задля забезпечення чіткого визначення політичних сил, відповідальних за реалізацію державної політики, формування парламентської більшості слід безпосередньо пов'язати із формуванням уряду. В такому разі термін діяльності уряду логічніше прив'язати до строку повноважень парламенту, а не президента: у новому парламенті може виникнути нова більшість, яка буде підтримувати новий уряд.

Щоб забезпечити тіснішу співпрацю уряду з парламентськими фракціями, слід скасувати право президента без згоди парламенту звільняти з посади прем'єра, а без погодження з прем'єром — міністрів. Зрештою, щоб уникнути небезпеки частих кадрових перестановок в уряді на догоду кон'юнктурним змінам політичної погоди в парламенті, в сучасних демократичних країнах передбачено цілу низку конституційних запобіжників: подання відповідної пропозиції лише певною (досить значною) кількістю депутатів, встановлення строку недоторканності уряду після його інвеститури або ухвалення програми, запровадження спеціальних механізмів (насамперед конструктивного вотуму недовіри), які дозволяють уникнути політичної невизначеності навіть у разі відставки уряду.

Цікаво, що нова європейська історія знає прецедент, вельми схожий на ситуацію в Україні. Форма правління, чимось подібна до сьогоднішньої української, проіснувала шість років (1976— 1982 рр.) у Португалії. У1982 р. її було замінено на парламентсько-президентську (скасовано "Революційну раду", яка мала наглядати за іншими гілками влади; дещо обмежено повноваження президента щодо уряду), і відтоді країні вдалося стабілізувати політичну й економічну систему. В Україні ж конституційна реформа ще попереду — причому після оголошення Президентом її старту 24 серпня 2002 р. складається враження, що основні політичні гравці вже вкотре слабко уявляють собі, яку ж республіку (і як) ми будуємо.

Експерти МША і ШПА НаУКМА підготували проект внесення змін до Конституції, спрямований на поєднання досягнень європейської конституційної думки, українських реалій та основних тенденцій у підходах до конституційної реформи, які можна простежити у заявах і пропозиціях українських політичних сил.

У законопроекті пропонується текстуально закріпити інститут парламентської більшості (ПБ) у ст. 82 Конституції України. Відповідно до проекту, ПБ утворюється протягом ЗО календарних днів із дня початку роботи новообраної Верховної Ради України або з дня розпаду попереднього складу ПБ. Задля набуття фактом створення ПБ юридичної сили пропонується, що про утворення і розпуск ПБ Верховна Рада України має прийняти відповідну постанову. Суб'єктом утворення ПБ виступають народні депутати України. До складу ПБ має входити більше половини народних депутатів від конституційно визначеного складу парламенту.

З метою запобігання узурпації влади парламентською більшістю у Верховній Раді України запропоновано змінити абзац 2 ст. 84 Конституції: пленарне засідання Верховної Ради України є повноважним лише за умови присутності на ньому не менш як двох третин від її конституційного складу. Таким чином, приймати будь-які суттєві рішення на пленарному засіданні парламент буде повноважний лише у разі наявності відповідного кворуму.

Основним завданням ПБ є висунення на затвердження парламенту кандидатури прем'єр-міністра України, підтримка програми уряду, сформованого цим прем'єром, та законопроектів, направлених ним до парламенту. Інші питання діяльності ПБ, ЇЇ створення та розпуску мають регулюватися Законом про регламент Верховної Ради України.

Відповідно до законопроекту, прем'єр-міністра України затверджує парламент за поданням більшості, після чого Президент України як глава держави здійснює формальний акт призначення прем'єра з дня затвердження кандидатури глави уряду парламентом.

Уряд формує безпосередньо прем'єр а його поданням уряд затверджується Президентом України. Президент України призначає на посади і звільняє за поданням прем'єра керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій.

Збережено права меншості щодо впливу на політику уряду. В разі незгоди з діяльністю Кабміну за ініціативою не менше

1/3 складу Верховної Ради України парламент може розглянути питання щодо відповідальності уряду та простою більшістю голосів депутатів прийняти резолюцію недовіри прем'єрові. Наслідком цього є відставка уряду загалом. Недовіра може бути висловлена й окремим членам Кабінету Міністрів України, що також має наслідком їх відставку. Таким чином запроваджено персональну відповідальність членів Кабміну перед парламентом.

Задля збереження системи стримувань і противаг запроваджується норма, згідно з якою питання про відповідальність Кабінету Міністрів України або члена Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України з дня опублікування рішення Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України відповідно до ст. 90 Конституції України. Для забезпечення стабільності діяльності уряду Верховна Рада України не може розглядати питання відповідальності Кабінету Міністрів протягом року з дня затвердження його програми діяльності; натомість висловлення недовіри конкретним членам Кабінету Міністрів можливе як засіб поточної корекції складу уряду.

Відповідно збільшено й кількість підстав для розпуску парламенту президентом. Окрім підстави, передбаченої в чинній Конституції, Президент України може прийняти рішення про припинення повноважень Верховної Ради також, якщо протягом ЗО календарних днів із дня відкриття першої сесії Верховної Ради України нового скликання чи з дня розпуску попереднього складу парламентської більшості не буде утворено парламентську більшість, або протягом 30 календарних днів із дня утворення парламентської більшості чи з дня відставки Кабінету Міністрів України парламентом не буде затверджена кандидатура прем'єр-міністра України, запропонована парламентською більшістю.

Вжите тут і в тексті законопроекту формулювання "прийняття рішення Президентом щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України", на нашу думку, є коректнішим щодо зазначеного процесу, оскільки, відповідно до чинної Конституції, навіть достроково повноваження парламенту припиняються лише в перший день роботи новообраного вищого законодавчого органу, а не з моменту, визначеного президентським Указом. Розпуск парламентської більшості, якою сформовано склад

Кабінету Міністрів України, має наслідком відставку Кабміну. За поданням нового складу парламентської більшості прем'єр-міністр України затверджується Верховною Радою України в строки, встановлені ст. 114 Конституції України.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийняв Президент України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до дня затвердження Верховною Радою України нового прем'єр-міністра України, але не довше, ніж 60 календарних днів.

У разі, якщо Президент України приймає рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України відповідно до ст. 90 Конституції України, він доручає Кабінетові Міністрів України виконувати свої повноваження до дня затвердження прем'єр-міністра України новообраною Верховною Радою України.

Виходячи з необхідності забезпечення незалежності судової влади й обмеження впливу прем'єра, який очолює виконавчу владу і є одночасно представником більшості у парламенті, зменшено кількість актів Президента, які має контрасигнувати прем'єр-міністр. Це повноваження щодо призначення суддів Конституційного суду України та утворення судів у визначеному законом порядку.

У той же час для оптимізації механізму взаємного контролю гілок влади вважаємо за потрібне передбачити можливість висловлення Верховною Радою України недовіри членам ЦВК, що має наслідком їх відставку, а також обов'язковість згоди парламенту на звільнення Президентом України Генерального прокурора України.

Для текстуального узгодження різних частин чинної Конституції запропоновано внести зміни до ст.118 щодо процедури призначення звільнення керівників місцевих державних адміністрацій: Президент виконує ці дії за поданням прем'єр-міністра. Цікаво, що норми чинної Конституції по-різному регулюють це питання: ст. 118 передбачає, що голови держадміністрацій призначаються і звільняються Президентом за поданням прем'єра; а ст. 106 дозволяє Президентові одноосібно припиняти повноваження голів адміністрацій, чим Президент і користується. Це протиріччя у запропонованому проекті знято.

Утім, представлена схема — це лише один із можливих варіантів перебудови конституційного механізму, як вважають дослідники О. Кордун та Р. Павленко. Він ґрунтується на поєднанні європейських механізмів урівноваження повноважень глави держави, парламенту та уряду з останніми тенденціями у політичній думці в Україні. Однак, якщо конституційні зміни будуть запроваджені не поспіхом, а шляхом ретельного виваження необхідності того чи іншого положення, деякі погляди на те, що "має" бути відображене у Конституції, можуть змінитися.

Як свідчить аналіз текстів конституційних актів європейських країн, конституційно-правове закріплення інституту парламентської більшості є радше винятком. Питання організації коаліцій у парламенті найчастіше регулюються регламентами (правилами внутрішнього розпорядку) парламентів, актами про парламент, конституційно-правовим звичаєм.

Вважається, що основним завданням політичних сил, які пройшли до парламенту, є вирішення питання щодо створення коаліції та участі або неучасті у формуванні уряду. Конституції натомість приділяють увагу взаєминам між гілками влади, а саме формуванню вищого колегіального органу виконавчої влади — Кабінету Міністрів.

Як ми вже зазначали, у абсолютній більшості європейських країн реалізована одна з двох моделей форми правління: парламентська республіка (чи монархія) або президентсько-прем'єрська ("парламентсько-президентська") республіка. Ці моделі є подібними в тому, що глава держави пропонує кандидатуру прем'єр-міністра, а парламент має висловити довіру сформованому цією особою урядові, висловлюючись або за довіру до запропонованого прем'єром списку міністрів, або за довіру до програми діяльності кабінету. У подальшому глава держави не втручається у роботу уряду, виконуючи щодо нього лише формальні функції (наприклад, призначення і звільнення міністрів за поданням прем'єра).

В Україні ж фіксація інституту парламентської більшості у конституції може стати політично зумовленою, оскільки поняття "парламентська більшість" було закріплено у рішеннях всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., а представники різних політичних сил і нині заявляють про "необхідність конституційного закріплення парламентської більшості".

Проте під час роботи над текстом представленого законопроекту експерти виявили низку неузгодженостей та штучних ускладнень, які виникають при спробі вбудувати інститут парламентської більшості у конституційний механізм стосунків між президентом, парламентом та урядом. Імовірно, що саме подібні складнощі стали причиною того, що такий інститут дуже рідко є предметом саме конституційного регулювання.

Тому на додаток до представлених експертами МІПА та ШПА НаУКМА пропозицій щодо змін до Конституції України, якими передбачена конституційна фіксація інституту парламентської більшості, на концептуальному рівні були розроблені також альтернативні пропозиції щодо віднайдення оптимальної моделі взаємин між парламентом, президентом та урядом, які відповідають сучасній європейській конституційно-правовій та політичній практиці.

Така модель повинна забезпечити:

  • а) врахування політичних інтересів, представлених у парламенті, при формуванні уряду (для чіткішої ідентифікації політичних сил, відповідальних за стан справ у країні);
  • б) робочий зв'язок парламенту та уряду (для динамічнішого та ефективнішого визначення і впровадження державної політики);
  • в) стабільність уряду країни (для його захищеності від кон'юнктурних змін у розкладі політичних сил).

За результатами порівняльного аналізу текстів конституцій сучасних європейських країн, а також практики їх реалізації дослідники О. Кордун та Р. Павленко підготували на концептуальному рівні проект змін до Конституції, які не передбачають конституційної фіксації поняття "парламентська більшість", натомість містять механізми забезпечення стабільності уряду, які застосовуються у нових (тобто прийнятих після 1945 р.) конституціях європейських країн. Зокрема, пропонується внесення таких змін і доповнень до Конституції та законів України:

1. Удосконалити механізм інвеститури уряду; передбачити, що Президент України після консультацій з уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій протягом 30 календарних днів після припинення повноважень попереднього складу Кабінету Міністрів (крім випадків оголошення йому недовіри Верховною Радою чи надання парламентом згоди Президентові на відставку прем'єра) призначає кандидата на посаду прем'єр-міністра

України, який протягом 15 календарних днів представляє Верховній Раді України проект Програми діяльності Кабінету Міністрів.

  • 2. У разі неотримання Програмою діяльності Кабінету Міністрів країни вотуму довіри від Верховної Ради, парламент протягом 15 днів призначає прем'єр-міністра України за пропозицією не менше третини його конституційного складу.
  • 3. Якщо протягом цього терміну прем'єра не буде обрано, Президент матиме право розпустити Верховну Раду і призначити нові вибори.

Втім, як свідчить перше десятиліття української незалежності, і суспільство, і влада віддають перевагу компромісам і "на півзаходам" перед рішучими кроками. Яким цього разу виявиться компроміс між основними політичними силами в парламенті, кіл в оточенні Президента і лобістських груп навколо уряду, дізнаємося вже найближчим часом.

 
Якщо Ви помітили помилку в тексті позначте слово та натисніть Shift + Enter
< Попередня   ЗМІСТ   Наступна >
 
Дисципліни
Агропромисловість
Банківська справа
БЖД
Бухоблік та Аудит
Географія
Документознавство
Екологія
Економіка
Етика та Естетика
Журналістика
Інвестування
Інформатика
Історія
Культурологія
Література
Логіка
Логістика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Нерухомість
Педагогіка
Політологія
Політекономія
Право
Природознавство
Психологія
Релігієзнавство
Риторика
РПС
Соціологія
Статистика
Страхова справа
Техніка
Товарознавство
Туризм
Філософія
Фінанси
Інші